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編列年度預算的治理倫理與績效檢驗

蘇揆「衝衝衝」採擴張型財政政策,拚「庶民經濟」也要兼顧質與量。圖:本報資料照片

面對中美貿易戰升溫、全球經濟充滿不確定風險下,行政院透露,明年度中央政府總預算的編列,將採擴張型財政政策。並已初步匡列109年度中央政府總預算案的額度,將較108年度所編列的2兆200億元規模有所成長,以便透過擴大公共建設投資,以及科技發展支出兩大主軸,全力拚經濟。

除了拚經濟,依行政院的規劃,明年元月起的老農津貼、國民年金等十大社福津貼,也將依物價漲幅予以調高,估計將因而增加67億元的預算支出,至少讓240萬人受惠。行政院並強調,此舉之目的乃是要拚「庶民經濟」。

綜觀行政當局對於下年度中央政府總預算案的編製構想與規劃,可以說是既有針對性又有前瞻性。以針對性而論,上周末在日本大阪舉行的G20財金首長會議,就是聚焦於討論貿易與地緣政治緊張加劇已成為全球經濟成長的最大風險。我們雖然無緣參加G20峰會,但行政院定調明年度預算要採擴張型財政政策,自然是可以理解的。

而在注資擴大公共建設投資與科技發展的同時,又強調也要拚「庶民經濟」,規劃於明年度全面調漲十大社福津貼,期盼可因而帶動國內消費,則可算是具前瞻性的規劃構想。

儘管行政當局已經定調,要同時注資推動公共建設、科技創新與庶民經濟,如果能夠落實,也許可以化危機為轉機,但是花錢容易,能否獲致績效才是真正的考驗。準此,我們覺得有必要提醒蘇揆,不能只是一味的想要「衝衝衝」,至少必須嚴肅的思考、面對以下幾方面的課題,也才不會落得「求榮反辱」的後果。

首先,設定明年度的預算編列,將採擴張型財政政策,並預告明年度的歲出「確定」將較108年度編列的2兆200億元有所成長,姑且不論錢從那裡來,光是衝著這一預告,可以想見行政院各部會一定見獵心喜,競相提出未必周延的方案以求分食預算大餅。則主計總處最後在核定預算分配額度時,如何兼顧質與量的平衡,無疑將成了最大考驗。

其次,下年度的中央總預算果真採擴張型財政政策,但依照財政部最新公布的今年前五月主要稅收變化,證交稅部分已經首當其衝較去年同期減少了17.8%,另外在收入較為大宗的營業稅與貨物稅部份,同樣也較去年有所衰退。

而如果美中貿易戰持續乃至惡化,在全球經濟情勢下行的浪濤下,明年的稅收要維持過去幾年超收並有歲計賸餘的榮景,恐非易事。如是將只有舉債一途,進而墊高財政赤字,最後可能落得「得不償失」的後果了。

再者,談到擴大公共建設投資,可以說是自從總統改為直接民選以來,每一任總統,甚至每一位閣揆,都要推出不同名目的公共建設方案。但是論其績效,則遠遠不能和當年蔣經國時代所推動的「十大建設」相比擬,而其預算規模可是「十大建設」所難望其項背。同樣的,投入科技發展,後續的發展生技產業或5+2產業,預算規模遠超過早年設立科學園區,績效也無法和ICT產業相比擬。兩相比較,凸顯直接民選時代的公共建設和科技發展,經費預算的投入與實際績效的PC值,與早期讓台灣能成為亞洲四小龍的成就根本就是大相逕庭。這樣的前車之鑑,期待能讓蘇內閣、蔡政府跳脫好大喜功、華而不實的窠臼。

此外,就蘇揆冠名要推動的「庶民經濟」來看,同樣也應該做更嚴謹的思考與務實的規劃。沒有錯,十大社福津貼預計在109年度全面依物價漲幅同步調高,並非蘇揆的創舉,而是依循105年的前例,進行每四年一次的調整。但是值得正視與思考的是,既然有了十大社福津貼的發放,未來如果另有其他社福領域的團體要求比照發放其他名目的津貼,行政當局恐將面臨如何准駁的嚴峻考驗。而另外一個要思考的課題,則是萬一出現「搭便車」現象,其結果不只將影響政府其他部門預算經費的分配合理性,而最後迫得要縮減甚至取消補貼時,蔡總統強推年金改革,以及柯P取消發放敬老金所引起的反彈效應,正是昭明彰著的前車之鑑了!

從歷史的角度來看,建立預算制度可說是讓國家治理得以上軌道的重要里程碑。但是預算編列與經費運用如何達到效益的極大化,卻是一大考驗。如同上市公司的公司治理,每年要接受股東大會的檢驗,民主國家的國家治理也要接受全民選票的檢驗,以及國會和公眾、媒體的監督。到底以拚經濟之名推動擴張型預算,是否名實相符,還是變相的撒錢買票,甚或淪為特定人士的「肉桶分肥」,時間將是最好的檢驗了!

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