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財政兩手策略與政治預算循環

圖為立法院院會審查中央政府總預算案,預算書分門別類堆在桌上。圖/本報資料照片

總統大選在即,小英政府日前發布一項重大消息,明(109)年度中央政府總預算,歷經22年財政赤字後,首次達到財政平衡。在此同時,小英政府不斷加碼支出與擴大減稅,大送利多與選舉支票,卻以平衡預算做掩護。此種特異功能及兩手策略,的確頗不尋常。據報載,明年度中央政府總預算案,收入與支出同為2.19兆元。除了所得稅制改革使得稅收較前一年度增加325億元外,主要來自有高估之嫌的5G行動寬頻釋照收入,約400億元;若是撇去此項一次性收入,則預算赤字及財政不健全的本質不變。況且,明年前瞻基礎建設計畫透過特別預算舉債金額,雖不列入中央總預算,然對國家整體財政言,更是助長債務累累。選舉年若只是窗飾政府財務,所編列的「平衡預算」就不必太過炫耀。

就當前務實的政府言,一味追求財政收支平衡,將會削弱執政者操作經濟績效的籌碼;相對的,選舉年產生大額預算赤字,也不利於執政者爭取連任。因此,執政者在權衡輕重之下,除了宣示財政平衡,彰顯歷史地位及美化財務外,更欲透過財政收支政策運作,製造物價穩定、失業率降低、經濟成長率提高的印象,企圖討好選民,以期贏得繼續執政。

2018年諾貝爾經濟學獎得主諾德豪斯(William Nordhaus),曾在1975年提出政治景氣循環( Political Business Cycle)理論,認為在民主政治下,現任執政者為了追求得票的極大化,選前採取擴張性財政政策,操弄經濟績效,製造一副欣欣向榮的景象,具體表現在菲利浦曲線(Phillips curve)上,降低失業率,不惜以通貨膨脹為代價;選後則撙節財政,降低通貨膨脹率,卻可能助長失業,形成因政治因素造成的景氣循環。此種現象在民主國家甚為普遍,尤其是後進民主國家。

由於造成政治景氣循環的主要政策工具在財政,因而進一步發展出政治預算循環( Political Budget Cycle)理論,強調政府支出、稅收、稅率、赤字變動與選舉的關係。選前(或選舉年)增加支出、降低稅收、擴大赤字,採取擴張性財政政策;選後則改採穩健性財政,使得財政不至於太惡化。然而,由於財政撙節並不容易,具有易放難收的不對稱性,以致債務不斷累積。至於執政者系統性地創造利多消息,在資訊不對稱現象下,部分選民存有財政幻覺,認為獲利卻不需付代價,使得套取選票的散財政策發揮一定作用。

檢視小英政府最近的作為,被質疑成「大撒幣」。在不斷提出減稅措施方面,例如立法通過增訂長照特別扣除額、產業創新條例租稅優惠延長十年,行政院拍板廢除印花稅,以及擬加碼調降輕型機車貨物稅、減免進口汽車關鍵零組件關稅、調降權證避險交易證交稅率等。在擴大支出方面,包括放寬旅遊補助、發放夜市抵用券、提高育兒津貼、加碼老農津貼、擴大長照補助、高鐵南延至屏東等。執政者在選前拿納稅人的錢為特定選民、團體服務,是否公平、合理、具效率?恐將引起許多質疑。

執政者為提高人民福祉推動政務,乃理所當然之事,就應合理編列預算及有效率執行。若是為了爭取選票,操弄政治景氣(或預算)循環,製造經濟榮景印象,未經嚴謹成本效益評估,擴大支出、加碼減稅,造成財政赤字與債務增加,必然戳破財政平衡的面紗。政府若罔顧財政紀律,企圖以鈔票換取選票,此種操作雖能讓政治人物及部分選民獲利,卻絕非全民之福。

因此,政府不應編列令人感覺心虛的年度平衡預算,也不應刻意操縱財政收支爭取選票極大化。政府應落實各項公共支出計畫之成本效益評估,以及各種減稅方案之稅式支出評估,而非散財式討好部分選民。在媒體發達及教育普及時代,由於理性選民的比重大幅提高,政治人物實不應再操控政治景氣(或預算)循環,作為爭取選票的籌碼;更不應以部分選民存有財政幻覺來操弄經濟、財政,爭取勝選。選民也應該精打細算,不要被政治人物所蒙騙。若是後代子孫沒有享受建設及優良制度的效益,卻要承擔鉅額債務,這一代人應負的責任就難以迴避。

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秉持客觀、公正的態度,超然、獨立的立場,針對財稅、經濟與產業發展問題,發表評論,針砭時政,對政府施政提建言,以期健全法規、制度,克盡知識份子社會責任。

孫克難

中華經濟研究院諮詢委員、中央公共債務管理委員會委員