租稅負擔率過低,如何對症下藥?

面對全球化衝擊及資源移動,以消費為稅基較以所得為稅基更為穩當,負責任的政府實在不應迴避。 圖/pixabay
面對全球化衝擊及資源移動,以消費為稅基較以所得為稅基更為穩當,負責任的政府實在不應迴避。 圖/pixabay

臺灣早期(1951-1989年)的租稅負擔率(即稅收占GDP比率),平均約在18%。1990年一度高達19.9%,爾後十年快速走低,直觀原因是稅收缺乏所得彈性,亦即稅收成長率遠低於經濟成長率。邁入21世紀後,租稅負擔率在11.4%至13%間波動,經濟成長率與稅收成長率旗鼓相當,呈現低檔徘徊局面。對照經濟合作暨發展組織(OECD)國家情形,租稅負擔率平均約為34%,扣去約9%的社會安全捐後,仍然高達25%,約為臺灣的兩倍,可見臺灣偏低現象嚴重。

國民租稅負擔率低,政府支出規模不大,呈現亞當˙史密斯(Adam Smith)的「小政府」格局,並無可議之處。問題在於租稅負擔率低,政府支出規模卻大,債留子孫就難令人苟同。檢視臺灣租稅負擔率偏低主因,實與政府在1998年實施設算扣抵兩稅合一所得稅制,產業租稅優惠措施持續存在,再加上不斷提高綜所稅免稅額及各項扣除額等,使得租稅結構不能配合經濟發展,減稅又無助於擴大稅基、增加稅收,才是問題關鍵。雖然2018年政府推動所得稅改革,取消兩稅合一制,降低綜所稅率及提高各項扣除額,並將營所稅率由17%提高至20%,綜合效果使得租稅負擔率略微提升至13.4%,或許讓執政當局雀躍不已,殊不知財政貧血慢性病已經很難治療。積極之道,應將稅改對象從所得稅擴大至消費稅,方是對症下藥之舉。

日本財政赤字一向嚴重,依據OECD資料,政府累積債務約為GDP的2.3倍。且在面對高齡化、少子化之衝擊下,為了籌得政務推動所需財源,歷經三位首相的努力,鎖定加值型營業稅率,由1989年的3%提高至1997年的5%,2014年再提高至8%,2019年更由8%提高至10%。在稅制改革過程中,雖然面臨重重阻力,尤其是物價上升壓力,日本政府卻能展現魄力來推動,雖有不得不然的苦衷,卻呈現相對負責任的態度。日本能,臺灣為什麼不能?

一般而言,加值型營業稅的徵納成本低,稅收彈性大,能夠取得大量稅收,又不致引起資本出走,故有利於儲蓄與經濟發展。何況我國現行稅率只有5%,與OECD國家稅率多在20%左右相比,實在相去甚遠。故而營業稅角色當有強化必要;經由稅率調高取得大量稅收,支應人事費、社福、教育、債務還本等法定義務支出,將可大幅降低財政僵化程度。

社會安全制度的推動,已為現代資本主義國家政府的重要角色,也有賴適當財源的籌措。我國政府為了推動國民年金制度,法律明定以提高營業稅率1個百分點為財源,至今仍無心力落實。政府為了推動二代長期照顧制度,原擬提高營業稅率0.5個百分點為財源,也改以調高菸稅等支應,引起許多爭議。其實,營業稅法早在1986年立法之初,就授權行政院於稅率5%-10%的範圍內調整,無奈歷任政府總是瞻前顧後、缺乏膽識,以致因循至此。

為期健全政府財政,除將錢用於刀口加強節流措施外,就是提高租稅負擔率,雙管齊下降低赤字與債務,財政才可望改善。回顧16年前(2002年),筆者曾任行政院財政改革委員會委員,提出一份研究報告指出,適度提高租稅負擔率,並不會對經濟成長造成不利影響,卻能改善政府財政;至於租稅結構方面,仰賴所得稅收會不利於經濟成長,消費稅收(尤其是加值型營業稅)則有利於經濟成長。因此,建議政府將加值型營業稅率由5%調高至7%,朝提高消費稅比重努力,並且矯正所得稅比重(含土增稅)超過總稅收一半之偏頗現象。其實,面對全球化衝擊及資源移動,以消費為稅基較以所得為稅基更為穩當,負責任的政府實在不應迴避。

撫今思昔,前述稅改建議經過16年後,問題依然如故;日本卻後來居上,改革步調遠超過臺灣。2016年筆者曾在報刊發表「增規模、調結構,稅改豈容迴避」的時論,仍然算是「狗吠火車」。此處再度建議政府應如日本安倍政府,展現魄力與決心,透過營業稅法之立法授權,選擇適當時機,在當前財政狀況較以往更加嚴峻下,一次性的將稅率由5%提高至8%,寄望稅收每年增加約2,400億元,將可明顯提高租稅負擔率及改善政府財政,租稅結構優化也有利於經濟發展;至於矯正所得分配不均問題,則有賴政府「精準救貧」,強化對弱勢家庭之育兒、教育、生活、養老等方面補助與輔導,方能增進整體財政的公平、效率與健全。

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