政府支出規模縮小的考驗

圖/Pixabay
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活躍於19世紀後期之德國著名財政學者華格納(Adolf Wagner, 1835-1917),從歷史發展的視角,觀察西方國家政府角色與職能演變後指出:「隨者經濟與社會發展,政府活動有擴大現象。」被稱為「華格納法則(Wagner’s law)」。然而他的說法其實只是一項「假說」,深具檢驗意義,在20世紀80年代前後,曾經引起國內外學者高度關注,紛紛進行實證研究,主要透過政府支出的所得彈性是否大於一,驗證政府支出占GDP或GNP比率所呈現的政府規模有無擴大趨勢。

華格納法則是否具普遍適用性?依據羅斯托(W. W. Rostow)的經濟發展階段論,在經濟起飛前之過渡期及起飛階段,由於政府大力推動社會所需的基礎建設(例如道路、橋樑等),會使得政府支出的所得彈性大於一。

英國學者皮寇克(A. T. Peacock)及魏斯曼(J. Wiseman)長期觀察英國政府支出態勢,發現呈「階梯狀」成長現象。並且認為社會大動亂(例如戰爭、災變等)的發生,激起人民對課稅的容忍度提高,會對政府支出規模產生向上移動的「移位效果(displacement effect)」。

此外,經濟大蕭條時,凱因斯(J.M. Keynes)主張「功能性」財政政策,不惜以舉債支應政府支出,擴大有效需求。民主社會中,利益團體透過遊說,競相要求政府對產業及特定團體補助。至於人民往往存有財政幻覺(fiscal illusion),高估支出效益又低估租稅負擔,以為各項社會福利是「白吃午餐」。再加上官僚決策考慮自身效用滿足,追求預算的最大化。凡此種種原因,均會造成政府支出膨脹。

回憶30年前,筆者在中華經濟研究院出版的《經濟前瞻》期刊上,發表一篇名為「政府規模為什麼會膨脹」的文章,就是透過華格納法則、移位效果、財政幻覺、赤字財政等論點,詮釋政府支出的成長現象。並且指出全體OECD國家在1960~1985年之25年間,政府支出占GDP比率大幅提高了12%。

雖然由早期國內外相關研究文獻發現,各國政府支出規模隨著經濟發展,的確存在擴大趨勢,支持華格納假說成立。然由近20年來OECD資料可知,全體國家之政府支出占GDP的比率,在2001年為39.6%,至2019年也只是40.0%,維持穩定的局面。進而檢視不同國家的情況,發現16個國家之政府支出占GDP比重上升,17個國家則是下降,然變動幅度大致上並不大,可能除受傳統上造成政府支出規模擴大之各項因素影響外,近年來全球化、自由化及供給面經濟學等抑制力量發揮作用後,其綜合結果所致。

至於台灣的情形,由《財政統計年報》可知,各級政府支出淨額占GDP的比率,由1951的19.7%,一路上升至1993年的30.1%;利用相關資料進行實證研究,的確支持華格納假說的成立。然自1993年以後,政府支出規模持續下降,至2019年只有16.4%;由此項數據的變動態勢可知,華格納假說很難成立,對比以往呈現結構性變動現象。

值得強調的,台灣近年政府支出占GDP的比率持續大幅降低,只及1993年高峰期的一半,支出規模縮小幅度也遠超過OECD任一國家。推測其原因,或許因政府組織扁平化、人事制度改革、公營機構民營化、公共建設及服務的BOT、經濟自由化及解除管制等作為克竟其功。然在現實上,更因政府財政困難,稅收不足,赤字與債務累積等,大幅抑制政府支出的成長。

再加上人民知識進步、資訊取得成本降低,促使財政幻覺消減,政客操弄支出擴大的策略相對失效。果真能夠如此,也就令人欣慰。然而有所質疑者,政府一些隱藏性支出及特種基金的普遍存在,社會安全支出未能完整納入統計等等,以致低估政府支出規模及其與租稅負擔率(約13%)間之差距,實有深入探究的必要。

眼前被比擬為第三次世界大戰的新型冠狀肺炎(COVID-19),其風暴橫掃全世界,嚴重打擊全球化經濟;極可能促使各國政府重新思考應有角色,政府支出規模實有擴大壓力。尤其是眾多國家紛紛提出抗疫、紓困、振興計畫,台灣亦不例外。此刻政府為了抗疫與復甦經濟,採取擴張性財政政策,準備投入新台幣數千億元的經費,對艱困產業、中小企業、失業人口、弱勢團體等,擴大政府支出規模,類如「戰時財政」要求納稅人共體時艱,勢必會產生向上「移位效果」,也會加速政府債務累積,未來發展將充滿變數甚至驚訝!

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