民主體制下的政策短線操作令人憂心

民主體制下的政策短線操作令人憂心
民主體制下的政策短線操作令人憂心

今年初以來橫空出世的新冠病毒,肆虐全球已逾半年,但疫情迄今仍未見緩解。面對疫情衝擊,各國政府情急之下只能競相啟動各種名目的紓困措施和經濟振興方案。姑不論這些「短線操作」的對策是否能夠發揮預期績效,但是各國政府這種大量舉債、競相撒幣的做法,其副作用及後續效應其實已經紛紛呈現,值得正視與深思。

以台灣為例,財政部長蘇建榮日昨就直言,在所得稅、貨物稅等稅收銳減下,儘管受惠於股市指數迭創新高,帶動證交稅收入比預期為多,但蘇部長推估今年的總稅收,將較預算數減少1,200億。

稅收短收也就罷了,偏偏今年為了防疫,迄今已經額外編列了4,200億元的紓困特別預算,再加上前瞻建設特別預算年度分配額1,222億,以及向美國採購戰機的2,400億特別預算。蘇部長無奈的估計,今年政府的舉債金額將上看4千億元以上。至於正在編列中的明年度中央政府總預算案,在入難敷出的結構性因素下,自然也難逃重陷舉債支應的「赤字預算」窠臼了!

學者出身的蘇部長,雖然感慨過去幾年推動財政健全、稅制優化的成果,被新冠病毒無情的撕毀。但是從另一個角度來看,近年來頻繁出現的種種「特別預算」,提案的行政當局固然強調有其必要性與急迫性,但從法制的角度來看,其實已經造成對既有預算制度的嚴重破壞。包括紓困、前瞻建設及戰機採購等三個特別預算案,累計加總起來金額達1.1兆元,已逾常規年度預算總額的一半。

這意謂著立法院在每年第二會期煞有介事的審議年度總預算案,其實並非中央政府年度支出的全貌。而更值得正視的是,通常主計總處在編列年度預算案時,都會盡可能兼顧歲收歲入的平衡,以免加重政府財政負擔並債留子孫。但在編列特別預算案時,則以這是因應特別需求而編製,因此在有關經費來源部分,就名正言順的以舉債方式支應。從而,把三項特別預算案和年度總預算案加總來看,則其實中央政府的全年收支入不敷出的情況已在逐漸惡化加大中。

除了財政部長對於政府年度預算收支出現由盈轉虧感到憂心之外,無獨有偶,中央銀行副總裁陳南光不久前也發表專論,強調受疫情衝擊,全球各國的央行只好啟動史上最大規模的貨幣寬鬆措施。

他指出,各國央行的這種「短線操作」,可能造成低利率、低通膨、低成長及巨額政府債務並存的「日本化」隱憂之外,令人更憂慮的是央行的獨立性也將面臨百年來最大的挑戰。

檢視陳南光的憂心,並非無的放矢。一方面在包括疫情衝擊、美中全面對抗所引發的諸多不確定性,自然會加劇央行貨幣政策操作與風險管理的難度,使得央行逐步涉入準財政領域,甚至引發財政赤字貨幣化等備受爭議的質疑。另方面,當外界對央行與金融體系的界限趨於模糊,則央行的獨立性自然也會出現動搖,進而連可信度也將備受挑戰。

沒有錯,陳南光從央行的角度,擔心央行為了配合行政當局的「短線操作」,可能導致所應堅持的獨立性與專業性遭到質疑。就如同財政主計部門也擔心行政當局頻繁提出特別預算的「短線操作」,不只將使政府財政惡化,同時也會使預算編製和審議立法的獨立性與專業性遭到破壞。

回顧近代民主體制的建構,之所以賦予央行的獨立性,以及建構嚴謹繁複的政府預算編製及審議立法機制,前者是預防央行成為當政者可任意操弄的印鈔機,後者則是依據民主體制三權分立的原則,讓人民的納稅錢,不會成為執政團隊漫無節制的私房錢。因此除了在編制預算時要盡量做到收支平衡,更要透過國會的深度審查及事後審計,以確保每筆預算、每分公款,不只不會淪為公款私用,並且要追求效益的極大化。

然而,這些逐漸建構演化出來的預算編製審議機制,以及確保央行的獨立性,近年來在各國其實已經逐漸遭到挑戰。而今年的新冠疫情則讓這兩項確保民主體制有效運作的「護國神山」,其所受到的破壞衝擊變本加厲。民主選舉制度使得當國者的施政,只在意於能收立竿見影之效的「短線操作」,至於是否破壞既有體制則非所問,當然更遑論在「短線操作」思維下,如何兼顧可以永續發展的長治久安之道了!

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