公共建設的三本帳

公共建設的三本帳
公共建設的三本帳

文/于國欽

隨著政府投資日趨擴大,這三本帳必須做得更詳實,才能看出各層面的真相。

政府每回提公共建設特別預算時,總會在立法院唇槍舌劍,但也總會拍板,然後開始執行,而執行的情況如何?眾說紛紜,至少有三本帳要釐清,才看得清問題的全貌。

實現、執行率落差大

就以兩年前前審計長林慶隆赴立法院報告「前瞻計畫第一期特別決算」為例,他說,前瞻計畫雖帶動民間投資,惟地方政府執行中央補助計畫經費預算實現率偏低,而且部分主管機關未依執行進度覈實撥款,鉅額資金滯存地方政府,以致預算實現率只有65.44%。

看到這個數字,國發會隨後發布新聞稿指出:「審計部著重於預算經費的執行情形,而國發會則重在建設計畫的執行情形。舉例來說,當一項工程計畫已執行完成,但尚未付款,國發會實務上會把『應付未付款』計入執行數,因此依國發會估算的前瞻第一期計畫經費執行率已達92.35% ,計畫執行順利。」

經此解釋,國人對「雙率」還是如霧裡看花,以致去年在立法院又有立委質詢行政院長,行政官員又解釋一次,然而解釋來、解釋去,還是一頭霧水,於是立委建議讓雙率統一,才不會讓民眾莫衷一是。不過,「雙率」各自反映不同層面的問題,統一了反而會失去更多有價值的訊息。

事實上,考核公共建設除有雙率這兩本帳,在國民所得統計上還有一本帳。先談執行率這一本帳,所謂執行率指的是今年所核列的建設經費加前一年保留款,至年底被執行了多少,兩者相除而得,國發會採的是「工程認定」,也就是完工了就算。但第二本帳的實現率係採「會計認定」,光是完工了不能算,必須完成估驗付款,完成會計程序了才算。

估驗速度太慢是癥結

由此可知,計畫執行率一定會跑在前面,預算實現率必然會落在後頭,當「雙率」出現的差距拉大,其所代表的不是工程效率不佳,而是估驗速度太慢,該給廠商的款項給得太慢(應付未付),這時該改善的是估驗作業,而非工程效率。以前瞻一期而言,執行率逾九成,而實現率只六成,估驗作業顯然太慢。

2018年初,國發會召開委員會議討論前一年公共建設執行情況,初估執行率九成,由於「應付未付」高達737億,實現率僅七成,於是主委陳美伶指示各部會於農曆年前加速估驗作業,以讓大家過個好年,幸有實現率,方可看出問題,否則民怨大矣,雙率其不可偏廢,於此可知。

政府公建支出年年增

執行率是本於工程認定,是權責基礎(加上未轉正的預付款),而實現率是本於會計認定,是現金基礎,那麼,第三本帳國民所得的公共建設統計是立於何種基礎?國民所得(SNA)編算一向是權責基礎,和國發會工程認定是一致的,惟仍小有差異,購地支出、預付款這兩項不在統計之列。

從國民所得統計可以發現,受惠於前瞻計畫數千億特別預算,近年我國公共建設支出明顯成長,2016年政府投資4,481億,2018年破5,000億,2020年升破6,000億,隨著政府投資日趨擴大,這三本帳必須做得更詳實,才能看出各層面的真相。

▎ 公共建設執行前,廠商可拿到預付款,分階段完工後報請估驗才會拿到尾款。以100億的計畫為例,預付款20億,至年底執行20億,實務上估驗後只給10億,另10億自預付款扣,扣完後預付款剩10億(未轉正的預付款)。工程認定今年執行數為30億,即執行20億加上未轉正的預付款10億。

▎ 工程認定係本於權責基礎加上「未轉正的預付款」,以上述執行20億,未轉正的預付款10億為例,這一年的執行率會認列30億,但從國民所得統計所編算的政府投資而言,執行20億會列入,至於這10億則要視其是否有採購原料(鋼筋、水泥)再做判斷,此外20億裡若有購地等移轉性支出,也不會列入。

>>訂閱名家評論周報,關心全球財經大小事

延伸閱讀