政府應展現嚴守財政紀律決心

圖/Unsplash

兩年前,財政部蘇部長在一次專訪中表示,財政部一定會堅持兩大原則,即「歲出成長率不超過歲入成長率」、「政府債務成長率不超過經濟(GDP)成長率」,以期維持穩健的財政。如今兩年過去了,赤字在擴大,債務大量累積。雖然說,這兩年疫情影響重大,但是財政紀律的維護,還真不能怠忽!

政府以往通過一些相關法規,例如預算法、財政收支劃分法、公共債務法等,用以維護財政紀律,惟其效果並不彰。故而於2019年4月公布實施財政紀律法,在於節制政府支出成長,降低收支差短與債務累積,避免稅式支出及非營業特種基金浮濫等。令人質疑的是,政府在相關法規立法愈多,問題並未有效解決,仍以緊急特別條例,排除這些法規的適用。縱使有些學者建議,將財政紀律納入憲法來規範,然政府受現實所迫,無恪守紀律決心,恐怕也是枉然。

依據財政部國庫署今年6月製表資料,就中央政府的債務言,一年以上未償債務餘額占前3年度名目國內生產毛額(GDP)平均之百分比,長期以來一直走高, 2012年曾達到36.34%,接近公共債務法所規範的40.6%;而後逐年下降,至2019年則為29.65%。然而這兩年的比率又告上升,2021年預估達32.91%,累積債務為6.26兆元,債務在兩年內增加約0.9兆元,主要為COVID-19的防疫及紓困所致。

政府赤字與債務管控,其實是一項複雜的政治經濟問題,尤其在民主國家,政黨為了爭取執政,追求選票的最大化,極可能選前大撒幣、大減稅來贏得勝選;加上選民往往存在「財政幻覺」,以為取得的好處是「白吃的午餐」。如此反而讓政治人物務實的認為,「開源、節流」為爭取選票與執政的絆腳石,終致赤字與債務累積成為切不掉的癌,問題解決就顯得非常棘手。

其實,政府無法有效控制財政赤字,任憑債務累積,具關鍵性的原因,就在於減免稅浮濫,稅基受到嚴重侵蝕。

有些技術官僚基於使命感,將當前的稅收減免,視為一種投資,將「稅式支出」具有經濟效益,認為理所當然。縱使財政紀律法有稅式支出評估的要求,坦白而言,已經流於形式。在政策推動上,若是整體發展環境不能相互配合,徒有減稅實難有具體效果,只會「錦上添花」而影響稅收,並且製造稅制上的不公平性。

近二十年來,以稅收占GDP比率所呈現的租稅負擔率,大致維持在12%~13%的常態上;這兩年更是走低,甚至會降到12%以下,而非蘇部長原先期待的13%以上;其間相差1個百分點,就是接近2,000億元的稅收。對於一個現代化政府而言,此種稅收規模委實過小,難以支應國防、一般政務、經建、教育、社會福利等支出所需。雖然台灣的國民年金、各職業的退休保障,以及醫療保健等制度,主要透過保費來籌得財源,自成體系,一般不在政府收支統計之列;然其支出的膨脹,財源的不足,則是政府一項龐大的潛藏性負擔。

現代化民主國家,人民要求政府多做事,稅收理應相對配合;若不能配合,政府又苦無良策,勢必造成財政赤字與債務累積,也就凸顯政府在增進稅收規模、調整租稅結構上,產生政府失靈現象,是一種不守財政紀律的表現。

雖稅收的成長與變化,受經濟成長、景氣變動等影響,更因稅式支出(主要為減免稅)、地下經濟(主要為逃漏稅)等因素的存在,有錢人未能正常納稅,就顯得稅制並不公平正義。凡此種種,政府應該努力的空間就很大。

由《財政統計年報》可知,近二十年來,各級政府支出合計占GDP的比率,呈現長期縮小的傾向,顯示「華格納(Wagner)假說」在台灣已經不被支持;此與1990年代以前,以「華格納法則」詮釋政府支出成長的經驗,產生截然不同的面貌。例如各級政府合計歲出淨額占GDP的比率,2020年僅有16.4%,2021年甚至降至15.7%(為預算數),不及1990年代高峰期的一半。此種現象的存在,是政府再造、有效節流所致,還是「五鬼搬運」、規避財政紀律規範造成;是否有違財政紀律法第一條中「維持適度支出規模」的立法旨意,實有詳加檢視的必要。政府更應說清楚、講明白,經由真實資訊的公開化、透明化,讓人民有知道真相的權利。

總而言之,針對當前政府財政體質的改善,財政紀律的落實,不應只是財政首長提出近乎口號式的原則與目標,更是寄望要有落實的毅力與決心。期待財政首長能夠拿出有效辦法,展現應變力與執行力,尤其在面對變局時,能夠突破困局,創造具體實績。

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