縣市直轄市化可能帶來三大危機

「竹竹/竹竹苗」合併升格為直轄市議題,近日來引發政治上的爭端。圖/本報資料照片

近日以來,「竹竹/竹竹苗」合併升格為直轄市,以及前副總統呂秀蓮提出,「七都─高山與離島兩個特別行政區」的構思,引發政治上的爭端。縣市合併升格為直轄市之後,除了社會各界和地方人士共同關切「財政收支劃分法」,可以分配到更多統籌分配款之外,還必須注意三個可能的結果,其一,人口更加集中,貧者愈貧;其二,政府組織再造,瘦身破功;其三,國土功能分區,功虧一簣。

首先,因為資源的重新分配,「大者恆大」。如果出現第七個直轄市(新竹市與新竹縣合併),台灣的西部將只剩下:唯一人口超過百萬的彰化縣,(以下從北到南)基隆市、苗栗縣、南投縣、嘉義縣/嘉義市、以及屏東縣,還不是直轄市。截至2021年8月止,新竹縣市合計103萬人,少於彰化縣的126萬人。由於彰化縣已經符合地方制度法,125萬人聚居的直轄市升格標準之規定,考慮到縣市首長的政黨屬性不同,如果行政院在這個時候,厚此薄彼,恐怕難杜國人悠悠之口。

而且,縣市政府的財政豐脊,轄區人口的貧富懸殊,與「老窮─醫療」需求的極大反差,人口愈來愈集中「磁吸效應」的影響深遠,不可不慎。由於「社會福利好,工作機會多」,前景可期,將形成人口更集中的趨勢。都會地區的房價,將不會受到少子化的拖累,房價仍將居高不下,無論是竹竹或/竹竹苗的合併升格,台中市以北,就會有五個直轄市,剩下南投縣(與苗栗縣,如果不是竹竹苗的話)和基隆市。加大南部與中北部的城鄉發展落差,年輕族群和技術人力「用腳投票」的結果,區域和世代之間,貧富懸殊、「買不起房子,養不起小孩」的社會不平等現象,勢必難以避免。「貧窮世襲」或「階級複製」,都正隨著後疫情時代的發展,走向更不利的局面。

其二,由於省轄市位階的新竹市和新竹縣,在升格為直轄市之後,得以平地起高樓,縣市政府的公務人員,所面對的形勢大好,因為將因此出來更多、也更高的各個官等職缺,政府的員額勢必擴編,政府組織瘦身的目標完全破功。

中央政府組織再造的「瘦身」工程,經過十年「試劍」,不僅未竟其功,反而變本加厲。在這段期間裡面,直轄市從兩個增加到六個,如果再從六個,增加為七個或甚至八個,則已經和前副總統呂秀蓮的「七都-兩個特別行政區」,相去不遠。縣市合併、升格直轄市在政治意義上,除了財政資源的分配,還代表著行政部門的一枝獨秀,雖然可以活化中央部會與直轄市政府的人力調派,正式員額增加與官等職位提高,「高人一等」的直轄市公務員,到最後終究將吃掉國家更多的人事經費。

其三,再回到「竹竹/竹竹苗」合併升格為直轄市的初衷,或許有利於強化並整合周邊環境,將新竹科學園區的競爭力,推上另一個更高層次的思維,但中央政府就可能忽略了國土功能區分的最高原則。

一方面,去年沒有颱風,到今年春天酷熱,缺水缺電,5月的兩次大停電,肇因於民生與工業用水吃緊;其有關水庫、電廠、農業/林業/鹽業/農牧用地,會不會因為政府致力於發展經濟,而受到不利的影響?因此,必須要有更上位的國土規劃思維。

另一方面,賡續進行中的國土規劃與功能分區,內政部與地方縣市政府肩負的重責大任在於:功能分區的劃設,影響到未來的土地使用甚巨;農業用地的縮減,意味著糧食供應安全的潛在危機;而生物多樣和環境敏感地區,如果國土規劃,受到人為劃設功能分區的干擾,則將永遠無法回復。有鑒於內政部在今年4月底,已經核定各直轄市和縣市政府的第二階段國土計畫,在進入到2025年必須完成的第三階段期間,彰化縣的就地升格為直轄市,影響較小,但是,跨縣市轄區的合併升格,茲事體大。

「竹竹/竹竹苗」合併升格為直轄市,所涉及到的人口集中、政府瘦身、以及國土規劃,分別與「社會經濟」、「行政改革」、「永續發展」的三大重大課題有關。從中央到地方,執政當局實在應該從國家長遠發展目標來訂定政策,而非從執政黨的短期利益著眼,則人民甚幸。而此時倡議合併升格,動機不對,時機也不對。

>>訂閱名家評論周報,關心全球財經大小事

延伸閱讀