國防支出嚴重偏低 應妥籌財源

台灣的國防支出,全球排名第22名,金額為104億美元,約占GDP的1.7%。圖為IDF戰機。圖/本報資料照片

台灣在1950年代,國防支出占各級政府總支出的比率,平均高達46%;其占中央政府總支出的比率,更是經常飆破90%。如此高的比重,必然嚴重排擠到其他支出項目,例如經建、教育、社福支出等。而後隨著時間過程,國防支出比重持續走低,近二十年來,其占各級政府總支出的比率,低到只約11%,反而是受到教育、社福等法定義務性支出的排擠,可真謂「十年河東,十年河西」。

國防支出比重嚴重偏低現象之造成,其重要的原因,就在於總稅收占國內生產毛額(GDP)的比率(即租稅負擔率),長期維持在12%至13%左右,勉強支應社會保險、教育、人事費等法定義務性支出,使得國防支出自然受到排擠,經常性的仰賴特別預算以舉債方式融通;此種不守財政紀律的現象,早為人所詬病,必須予以矯正。而國防支出比重顯然偏低,是否足以發揮實質有效的防衛功能,也頗令人關心與質疑。

國防安全為純粹公共財,在消費上具有非對立性或共享性,在技術上具有非排他性,使得價格機無法發揮功能,民間缺乏提供意願,產生市場失靈現象,故而由政府提供,由納稅人繳稅來分擔成本,相當於買保險來保障生命財產安全。因此,稅收收取不足,就應透過稅制改革來籌足稅款,不應常態化的經由舉債來融通。政府若以低落的租稅負擔率,欲提供完備、有品質的公共服務水準,其實很難,甚至是緣木求魚。

依據斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI)在2020年公布2019年的國防支出資料可知,全球排名第一的美國,其國防支出有7,320億美元,約占GDP的3.4%;排名第二的中國大陸,其金額為2,610億美元,約占GDP的1.9%;至於台灣的國防支出,則是排名第22名,金額為104億美元,約占GDP的1.7%。

而美國自2001年911恐怖事件攻擊後,國防支出占GDP的比率就沒有低於3%,故也建議台灣的國防支出占GDP的比率,至少要有3%。

維護國防安全是政府存在最基本的角色,縱使是主張小政府的古典經濟學派,也不能否認此種說法。當然,國防支出也不能過度膨脹,其占GDP的比率應該有一個合理的規模,足以能夠有效維護國家安全。本文當然不是主張回到1950年代台海兩岸劍拔弩張的時代,也不是要台灣參與軍備競賽,但是必須維持適足的財源及自我防衛能力,提升國家整體戰力,否則要如何保障人民生命財產安全?

回顧以往,依據筆者曾經做過的研究,在兩岸軍事對抗的時代,利用1951至1988年的資料,設定迴歸方程式,實證研究台灣的國防支出行為,發現中國大陸國防支出增加人民幣1元,台灣的國防支出會增加新台幣1.5元,兩者具有密切的連動關係。如今中國大陸不斷膨脹軍費,台灣近二十年來的國防支出,卻受到其他支出的嚴重排擠,使得兩岸軍事支出差距益形擴大,實在不容輕忽。

政府或許已經察覺問題的重要性,2022年度國防部編列公務預算新台幣3,726億元,另加計新式戰機採購特別預算年度攤列401億元,以及非營業特種基金預算約590億元,國防預算金額將達4,717億元。此外國防部也編列的「海空戰力提升計畫採購特別預算」上限2,400億元,若審查通過,將分5個年度支用,或可改善國防預算因稅收不足而遭嚴重排擠的現象。但也凸顯一些問題:日前立法院初審國防部公務預算,只具象徵性的刪減不到1億元;由於國防預算因被排擠而偏低,立委更應加倍努力替人民看緊荷包,將錢用在刀口上。至於透過特別預算,長期、大幅舉債融通國防支出,此絕非正道,妥籌適當財源勢難避免。

台海兩岸若能維持穩定的關係,共同降低國防支出占GDP的比重,將釋出的財源用來促進經濟成長,一起創造「和平紅利」,當然是最佳抉擇;然而當前情勢恐非如此。面對中國大陸軍費猛增,處兩岸對峙關係嚴峻之際,台灣需要籌措適當財源,增強國防武器自主能力與戰鬥力,期能因應來自對岸日增的軍事威脅。回憶台灣曾在1950-1974年間,對關稅、所得稅、營業稅、房屋稅、契稅、油品貨物稅等,代徵一定比率的防衛捐,藉以籌措軍費;面對當前的情勢,政府應該選擇適當的稅目(例如營業稅),代徵一定比率的防衛捐,專款專用,避免受到其他政事支出的排擠,以期充實國防經費,值得政府慎重評估。

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