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正視國會運作偏失 提升民主治理效能

第十屆立法院第四會期臨時會預計在周五(28日)三讀通過具時效性的111年度中央政府總預算案後,在農曆新年前宣告休會。至於同樣具時效性的包括111年度的國營事業及非營業循環基金的總預算案附屬單位預算,則只能援例於2月第五會期開議後,立委諸公才有時間進行審議。

檢視立法院此次審議年度中央政府總預算案,何以會拖延到年關將屆才勉強過關,也許與在正式會期結束前,朝野政黨把時間和精力都投入四項公投案的攻防;外加到了臨時會期間,又因中二選區補選與罷昶案,藍綠兩黨對抗歹戲拖棚,致使年度總預算案的審議只能一延再延的被拖誤了!

然而,除了各政黨間無序的對抗,直接影響立法院的議事效率與立法品質之外,從制度面和現實面來看,包括立法院的某些相關制度,以及立委們的心態與舉止,其實也都存有某些認知的偏差。值此舊會期甫將結束,新會期又要接踵而至,爰提出以下三點檢討與建議,以期立法院可以收除舊佈新,甚至是脫胎換骨的效應。

其一是有關政府預算編製與審議的制度性檢討。依照憲法規範,包括五院在內的所有公務機關,每年都得提出年度施政、工作計畫,並搭配相應的年度預算案,送請立法部門審議立法後始得動支,以落實立法院為納稅義務人看緊荷包之義。爰是,行政院主計總處就必須在每年的7、8月間,彙總各行政部門的下年度收、支概算,編製成新年度預算草案,於8月底前經行政院會認可後,於9月立法院新會期開議前,送請立法委員審議,以便來得及在新年度開始前就完成立法程序,並得以在新年度依法動支。

於此,姑且不論各行政部會為了能在每年年中過後就編妥下年度的經費概算,只好要求下屬的局、處、署等單位更早就提出各自單位的概算,以致使得從啟動編製到實際可以動支,前後至少有半年甚至將近一年的時差。是則面對當前快速變遷的外在環境,行政體系就可能要面對缺乏相應法規和經費的規範、輔導及動支的行政困境。而就負責審議和把關的立法部門來說,想要在每年9月到12月的會期中完成總預算案的審議,同樣也要面臨時間匆促的困境。多年相沿的變通做法,就只好在9月至12月的會期把各行政部會的年度總預算案審完,至於附屬單位的預算則只能留到次年2至5月的會期才有空審議。其結果就是造成包括國營事業在內的相關年度預算案,其實最快都要等到新年度都已過半了才能完成立法;更荒唐的甚至於110年度的附屬單位預算,竟遲至去年底年度都要結束了才完成立法。如依法治原則,則包括中油、台電等的110年度投資案,嚴格來說也就不得動支。

綜而言之,預算案冗長的編製審議時間,讓行政和立法部門分別受到不同的困擾,如何與時俱進的改革編製審議時程,值得正視。

其二是立法委員提案過於浮濫的問題,這又可以分兩部分來檢視。針對年度預算案,如果對某個部會的某項計畫、經費,立委認為有問題自然可以提案刪減。但隨著朝野政黨對立加劇,委員提案往往變質為杯葛的工具。以111年度的總預算案為例,累計委員提案竟然多達6,113件,使得逐案討論或朝野協商,反而需要耗費更多時間,也坐實了總預算審查時程的延宕。但這種現象,如果委員不能知所節制,想要限縮立委的提案權,只會引發更多的爭議。

另外,針對一般法律案,憲法賦予立委有主動提案權,本意是在匡補行政部門的消極不作為。但以晚近的提案數來看,在108年第九屆立委任期的最後一年,委員提案總數為1,065件,而自109年第十屆立委就職後,109年的提案數遽增為1,958件,110年也達1,900件,平均每位委員每年提案數多達17件。

委員這種重量不重質的現象,其實只會使行政部會疲於奔命,同時也加重了立委審議法案的工作負荷而已!

其三則是由於立法委員民粹式的浮濫提案,面對堆積如山的法案,「立法院職權行使法」第13條乃明訂法案屆期不續審制度,以免不切實際的法案成為「殭屍法案」。也就是每一項法律修、訂案,不論是政府或委員提案,如果不能在當屆委員四年的任期內完成立法,則一旦新一屆委員就職後,就予歸零。此一法規雖有助於陳年法案的清除,但間接也導致例如行政院組織改造方案的一延再延未能竟其功!

回顧立法院在落實全面改選的國會改革後,所衍生的前述種種議事效率不彰、提案浮濫的現象及立法品質下降的問題,亟待有識者正視並提出對症下藥的改進之道。否則包括行政、立法部門,大家窮忙一場,卻影響施政的品質與效能,顯然並非當年倡議國會改革者的初衷了!

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