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由秦始皇陵省思公共建設之效益

八月底南部地區的豪大雨所引發的水患,在國內點燃了治水工程是否確具效益的爭論。又曾造訪大陸西安者,秦始皇陵(以下簡稱秦陵)是必訪之地。看了該陵園規模之大、兵馬俑之精美與眾多,在讚嘆之餘,識者很難不想起秦陵之興建究竟耗費了秦國(秦朝)多少國力,以及對秦朝經濟之影響如何等問題。這所涉及的,也是政府建設的效益議題。

擴張性財政政策漸成國際潮流

繼全球金融海嘯在2008年爆發之後,因政府債務難以清償而導致的歐債危機又在2010年接續發生,故全球主要仰賴寬鬆的貨幣政策挽救經濟景氣。所推出的貨幣政策不只力道猛,且手法推陳出新,連非常規的量化寬鬆與負利率等措施都使了出來。在貨幣政策招式已用老,進一步施展空間有限,或是成效不彰,但其所導致的資產價格膨脹,以及過剩資金跨國流竄,衝擊新興經濟體金融穩定等不良副作用已清楚顯現之情況下,各國近幾年逐漸走向緊縮貨幣,重視擴張性財政政策之方向。美、英、日與義大利等國已多對企業與資本所得祭出減稅措施,意圖吸引本國與外國企業到該國投資,以振興景氣與就業。

在海峽兩岸方面,台灣在學者專家及各界(包括中央銀行)的呼籲下,行政院規劃了在2017至2024期間以特別預算支應,支出規模高達8,825億的前瞻基礎建設計畫。中國大陸亦擬強化財政政策在推動經濟成長方面的作用。在今年七月間,中國大陸甚且上演了一場人行與財政部打筆戰的所謂「央媽、財爸吵架事件」:人行官員為文指責財政部支持經濟不力,財政部隨後發文反擊。此事件隱含中國人行面臨調結構、去槓桿,整飭金融秩序、防止系統性金融風險之任務壓力,已難再以寬鬆貨幣政策協助大陸的經濟發展,故期待財政部以寬鬆的財政政策來接棒。

擴張性的財政政策,包括減稅與增加政府支出,而支出又分消費支出、移轉性支出與投資支出三類,各類措施所可能產生的作用與利弊各異。台灣所推動的前瞻基礎建設計畫,絕大部分都屬公共投資範疇。

公共投資首重經濟效益

對前瞻基礎建設計畫,個人曾於2017年4月11日與6月15日在這「政經八百」版上,分別以「捨匯率就公共投資」與「前瞻建設首重效益」為題,表示一些看法。個人在該二文指出台灣不只具備擴大公共支出的能力,亦有採行擴大公共支出,尤其是公共建設投資的必要,故認為政府提出前瞻建設計畫是正確的政策方向;惟計畫中各項投資的經濟效益,仍應是立法院與國內各界密切關注、嚴予審查的重點。若各項投資支出確實具有效益,透過對經濟成長、就業與稅收的推升作用,也可去除「債留子孫」的疑慮。

擴大政府的公共建設支出,不論其效益如何,皆可收到提振有效需求,進而提高國民所得與就業的效果;但是效益的高低,對產出、物價以及是否債留子孫,將造成明顯的差異。

舉例言之,當失業嚴重時,政府若雇用失業者(付予工資)興建社會完全無實際需求,意即完成後不會被使用的蚊子館或機場,由於在國民所得的計算中,政府因從事此類公共建設所支付的薪資支出,被計入政府的投資支出,因此,就業與國民所得即因而提高了。然而,在沒有任何有效益的實際產出被生產出來(總供給未增加),而這些新增的受雇者必將其所得用於消費(總需求增加)的情況下,其結果就是物價的上漲。又政府的薪資支出若來自舉債,則同時也產生了「債留子孫」的問題。所以,在此例中,零效益的公共建設支出,並未帶來任何產出的增加,只徒然導致了物價的上揚,且為子孫平白增添了債務。

秦始皇陵是殷鑑

據史冊記載,秦陵修建時間前後長達39年,動用人力最多時高達72萬人;若加上當時參加其他各種勞役(例如建阿房宮)者,為數更達2百多萬人,約占秦朝當時全國人口數2千多萬人的十分之一。大量勞動力被抽離農業生產,再加上大興土木所耗費的物力與財力,使得秦朝民生凋敝,種下了秦始皇死後一年即爆發陳勝、吳廣率農民抗暴,三年後秦朝迅速滅亡的後果。

秦陵當年只是作為秦始皇的私人陵墓,故非供公共使用之建設。惟秦陵及周圍的陪葬坑與陪葬墓遺址,自20世紀下半葉起陸續出土了無數秦代的古文物,包括令世人驚嘆的大量兵馬俑,具有重大的歷史、考古、科學與藝術價值。陵區也成了世人嚮往的觀光旅遊勝地。這些是秦始皇留予後人的稀世珍寶,但當年在修建秦陵時,不可能去想到這些效益,並將之納入建設效益之評估。這是後話,但仍應予補記。

不計毀譽與所言是否起作用,本著對台灣社會的關懷,以及學者的良知,言所當言,寫所當寫,但求無愧於心與社會。

許嘉棟

東吳大學辜濂松先生紀念講座教授、財政部部長