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制度移入何以水土不服?

近來主要政黨不分區立委提名,人選引起頗大爭議,原本希望政黨能以此制度提名專業人士,結果事與願違,移入制度的在地實踐,看來荒腔走板。概念上此例是制度移入水土不服的展現,在商業領域也常出現類似情況,一些企業想引進望似有效的制度,結果成效不彰,俯拾可見。是故探討制度在不同時空下的施行結果,展示水土不服的細節,當有助理解此問題。

制度要發生成效,執行者行為必須符合制度的設定,但這受到許多在地時空因素的影響。首先看北宋王安石變法中的青苗法,其小規模與大規模實施的結果差異,是鮮明範例。依照青苗法,農民可在夏秋兩收前,向官府借貸錢糧,補助耕作,等到收穫後再計息歸還官府,這可以使資金周轉困難的農戶免受高利剝削、官府也可收息增加財政收入。王安石曾任縣級官,在地方曾試辦此法,加上其他地方官員施行相似作法,都獲得良好成效。然而一旦推行到全國,就發生一些地方官員為討好上級、彰顯青苗法的政績,強行攤派貸款,更有地方官以高利放貸、從中獲利,引起怨聲載道。

青苗法在小範圍取得成效,與在地官員行為受到地方主官親問督導的管治方式有關;然而在全國範圍下,以當時的管理技術條件,除非在各地都派駐有能深刻理解政策初衷的良官親問督導、或是徵用密探巡迴訪視,否則很難不依靠數字等客觀指標進行管治,地方官員的各種取巧牟利手法,就隱藏在數字之下。不同規模所能使用管治方式的差異,引導制度執行者採取不同的行為,制度水土不服便成為大概率事件。

制度要生效,除了執行者外,也需要考慮受者,如果受者的集體習性和制度要求對撞,水土不服可以預見。戰國時期秦國經過商鞅變法,確實地制訂及執行了嚴刑峻法的制度,讓秦國具備六合一統的實力;但滅六國之後,只維持15年,局勢就惡化至六國後人紛紛揭竿而起,原先的虎狼之師竟全面潰散,並不是趙高一人就能顛覆至此;

制度面來看,秦國歷經百餘年,人民習慣了嚴刑峻法,才得以「奮六世之餘烈」建立秦朝;在滅六國後,卻將秦國人民幾十年才習慣的制度,驟然加於習性全異的原六國遺民,加上戰國混戰結束後,人民不但沒有獲得休養、反要面對更強的民力動員,嚴刑厲懲造成遍地起義。秦國得以崛起的制度,在六國施行產生水土不服,成為秦朝覆滅的助燃劑。

制度移入可能的水土不服,可以從推想制度推動者及受者的動機及能力,是否強大到可以讓受者如預期般行動而得知。楚漢相爭時,項羽曾將劉邦圍困於滎陽,劉邦缺乏兵馬及糧草,坐困愁城,此時劉邦旗下謀士酈食其建議,移入商湯伐桀和武王伐紂之後進行分封的制度,前往各地尋找被秦滅了的六國後人,封其為王,使其聚兵攻打項羽以解除困境。劉邦正要聽從此建議,剛好張良聽到,勸阻劉邦;張良分析,劉邦自己的能力不足以箝制六國後人,這與商湯及武王擁有強大力量不同;並且六國後人一旦被封王,也就沒有動機再攻打項羽,如果採用與商湯武王一樣的分封手法,大事將去。劉邦聽畢,立刻銷毀原先要用於分封各國的印璽,打消分封之念,避免一場災難。

前例表明,制度移入,不能直觀認定就會產生其他時空下的相似效果,必須檢視在當下時空中,誰是制度的推動者、執行者、以及受者?這些人在此一制度下,會受到何種管治?如何行事?較能理清水土不服的樣貌。回到不分區人選爭議,只要問:人選由誰提?提名者平日安排他人政治職位的考量是什麼(酬庸、收編還是舉才)?有任何文化、制度力量可以正面管治嗎(文化上政治人物是否知恥、制度上對個別不分區人選的檢視)?約略可知結果。

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「 古人用一生的成敗榮辱,帝皇以一朝的興衰治亂,向今人深遽地傳達貫穿古今的決策及管理原則,等待後人探索闡明。」

鍾憲瑞

國立中正大學企業管理學系教授兼系主任、管理暨歷史雙博士