解開台鐵資產開發的緊箍咒

過去十幾年來,台鐵也確實十分努力,藉由「促參」及「都更」推動許多招商開發案。圖為促參招商成功的南港車站BOT。 圖/本報資料照片

文/張政源 中信金融管理學院教授暨軌道經濟研究中心主任

行政院院會於2021年9月16日通過《鐵路法》修正草案,其中增訂條文第21條之1,最受矚目。21條之1條文:「增訂國營鐵路機構得辦理其經管鐵路路線、場站及其他國有不動產等開發規定,並就開發所涉都市計畫變更,應劃設合理使用分區類別、訂定合適開發強度及容許使用項目,並適度減輕國營鐵路機構之開發義務負擔,及增訂經管國有不動產處分與收益等規定,若屬其資產者,其處分與收益之收入,得由其循環運用。」倘公布實施,不但對台鐵後續的土地開發利用有極大的助益,對於台灣軌道經濟的發展更有極為深遠的影響。

坐擁金山 卻借貸度日

由於台鐵連年虧損,累積虧損已逾千億,向銀行借貸度日已是日常,因此過去常被譏「捧著金飯碗四處借錢」、「最窮的大地主」。然而外界只看到台鐵四處借錢,卻不知台鐵的苦衷。

其實台鐵擁有近300公頃可建築用地,資產超過9,000億,是標準的資產股,而台鐵的信用評等也高居AAA等級,銀行都樂於放貸,除了因為台鐵是國營企業不致破產外,應該也是著眼於台鐵擁有的龐大資產吧?

解開緊箍咒 展露活化曙光

鐵路場站周邊土地因具備交通便利及人潮聚集優勢,向來吸引投資人目光,台鐵在各大都市精華區持有甚多具開發潛力的土地資產,更是備受青睞。然而,現行國營鐵路財產依《國有財產法》第28條規定:「主管機關或管理機關對於公用財產,不得進行任何處分、或擅為收益」,國產法28條就像如來佛的緊箍咒,讓台鐵的資產開發變不出太多戲法。9月16日通過的《鐵路法》修正草案,如同解開台鐵的緊箍咒,露出土地開發鬆綁的曙光。

綁手綁腳的開發模式

早期台鐵只能依國有財產法規定辦理出租、出售或是以設定地上權方式開發,在土地資產的活化開發上可說是「綁手綁腳」,無法像日本或香港鐵路公司一樣,將車站站區土地以高強度的綜合商業模式開發。直到1998年11月公布的「都市更新條例」及2000年2月公布的「促進民間參與公共建設法」,才算是給了台鐵資產開發開了二扇小門。過去十幾年來,台鐵也確實十分努力,藉由「促參」及「都更」推動許多招商開發案,促參招商成功的案例有萬華車站BOT、南港車站BOT、松山車站BOT、台北車站ROT、、板橋車站ROT、台中車站鐵道文化園區BOT+ROT+OT等開發案;大型都更招商成功案例則有南港調車場、南港商三、高雄站東及南港玉城段等地。

現有開發模式曠日廢時

然而眾所皆知的是,無論是促參或都更模式招商都有諸多限制,更大的問題的是曠日廢時,從招商、興建到營運需要極為漫長時間才能完成。以台鐵第一個公告的促參招商案「萬華(東、西)車站大樓民間參與興建營運案」為例,從2003第一次公告招商到2017年正式啟用營運,時間長達14年,過程可謂波折重重。即便是過程較為順利的南港站及松山站BOT開發案,也用了將近10年光陰。此外,台鐵第一個大型公辦都更招商案「臺北市南港調車場都市更新招商開發案」,從2014年1月第一次公告招商,迄今已逾7年,目前尚處在都市設計審議階段,開發商預估一切順利,2026年方可望完工啟用。

修法可助台鐵早日「脫貧」

相較於「大眾捷運法」,明訂完整的開發機制可供捷運系統場站開發引用,捷運建設與場站聯合開發可以同步規劃建設及招商。欲強化台鐵資產開發效益,唯有修法一途,台鐵自2007年起陸續提出鐵路法修正草案,可惜均功敗垂成,幾經努力終於在2020年11月將鐵路法修正草案再次陳報交通部,並獲得交通部及行政院支持。此次行政院會通過的鐵路法修正案無疑是為台鐵的資產開發打開了一扇大門,鋪了一條康莊大道。未來希望可以順利通過審議,早日發布實施。從此台鐵可以「開大門走大路」,藉由資產開發早日「脫貧」。

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