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執政者的手伸進央行 必釀大禍

圖為美國聯準會。圖/美聯社

去年美國聯準會(Fed)每季升息,引發總統川普不滿,屢屢揚言撤換主席鮑爾(J. Powell)。這種國家領導人試圖將手伸進央行的舉動,不只美國獨有,印度、土耳其更已有央行總裁因此下台,引發學界及市場對央行喪失獨立性恐蔚然成風的憂慮與討論。

為何央行的獨立性如此重要?主要是各國央行是國家唯一的貨幣發行機構,也負責擬定、執行國家貨幣政策。同時,央行貨幣政策效果雖廣泛,卻具有時間落後的特性,是以學界向來主張賦予央行獨立性的地位,以避免政府或利益團體因短期目的施壓與干擾。再加上獨立的央行可以依照經濟數據,讓適任的官員能合宜地做出控制和調節貨幣數量及利率等決策,進而達成政策目標。反之,若央行為政治服務,如急切地調降利率,將使殖利率曲線產生不必要的波動及扭曲,失去其作為實質經濟活動的可信賴領先指標,央行維持經濟長期穩定發展的功能也將盡失。

然而,經過金融海嘯後大行其道的量化寬鬆(QE)政策後,產官學界對央行的角色與職務有了不同的看法,認為央行貨幣政策繼傳統的調整利率政策工具、QE後,可以再「進化」到直接融通政府支出,且尤以較激進的左派政治人物最為認同。

這群倡議央行貨幣政策「再進化」的當代貨幣理論(Modern Monetary Theory,MMT)追隨者,其核心概念可追溯自1920年代初克納普(G.F. Knapp)的論述。他認為鈔票的價值在於可用以支付賦稅和公共費用。只要可以自己發行貨幣的主權國家,政府就不會有支出限制的問題。俄國的經濟學家勒那(A. Lerner)更據此導出一個與傳統健全財政教條相左的功能財政理論,即力倡一個干預主義的政府,並施行降低失業率、控制通膨及激勵投資的政策,而1990年代澳洲經濟學家米謝爾(B. Mitchell)也提出相同主張,並將其定名為MMT。

具體地說,MMT有三個主要原理:其一認為貨幣是公部門獨占的,也是唯一可以用來支付賦稅的工具。所以,政府可用自己發行的貨幣來支付債務,並不會受到財務限制;其次,政府也可賣公債取得本國貨幣,是以在技術上並不會倒帳;第三,政府支出超過稅收的部分都流到了民間,使政府赤字在本質上等於民間盈餘。而近年來MMT再度引起注意,部分源於近20年日本大批的政府債務都由該國央行持有,但通膨率卻一直偏低的「實例」,使MMT所指的央行貨幣政策可直接融通政府支出的論述,看似有理。也就是說,政府能創造自己所需的資金,無需受到財政收入預算的限制,且政府預算赤字並非是過度支出,反倒是以稅收或支出管理來調節貨幣供應,扮演當前央行掌控貨幣政策的角色。因此,不需依靠獨立的央行操作貨幣政策工具來維持經濟穩定及發展。

不過,受過正統經濟學訓練的學者們仍認為財政赤字將排擠(crowding-out)民間支出和投資,如著名的諾貝爾經濟學獎得主克魯曼(P. Krugman)、國際金融經濟學者羅格夫(K. Rogoff)、美國前財政部長桑默斯(L. Summers)等人,即抨擊MMT的論調是「荒謬與完全錯誤的」。美國聯準會主席鮑爾亦指出:「對於以本國貨幣舉債的國家,有財政赤字也無傷大雅的想法,我認為是錯的。」畢竟,即便是日本央行總裁黑田東彥,也不忘與MMT理論劃清界線,表示這種理論不可接受,因為它幾乎沒有考慮到負擔龐大財政赤字的危險性。

反對MMT的經濟學家們指出,倡議MMT者顯然未考慮過多的資金追逐太少的貨物,極有可能會導致通貨膨脹。同時,即便此舉可以政府支出帶動經濟成長,卻也可能會讓公共財政失控,猶如飲鴆止渴。這也是日本雖然以貨幣融通政府赤字並沒有引發通貨膨脹,但該國政府卻一直在尋求削減財政預算赤字方法的原因,其目的就是要避免過大的政府債務負擔留下後患,而預計今年10月提高的消費稅率,就是此相關計畫的一部分。

何況,歷史證明,透過印鈔票融通「做出來」的經濟成長,往往是不可持續的,就好比劃火柴取暖,既短暫且無效。而央行直接融通財政赤字,將使貨幣供給呈現倍數的增加,一旦抑制物價上漲的因素消失,則在過多貨幣競逐有限資源下,必然會觸發通貨膨脹。此時的通膨巨獸將難被收服,通膨的惡果最終也將由人民來承擔。

更重要的是,央行一旦喪失獨立性,就很容易屈服於執政當局的政治壓力,例如在選前施壓央行印鈔融通財政支出,營造經濟榮景的假象,讓執政者在選舉中取勝。而政府實施赤字預算無異是債留子孫,其長期負面效果亦是難以避免的。因此,一旦各國當真奉行MMT理論,干預央行並破壞其獨立性,央行受人民信賴的固有地位勢必動搖,甚至讓國家財政與貨幣體系面臨崩壞,其風險更將會禍及全球。屆時,恐非一個「亂」字可茲形容。

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