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政治掛帥的基建投資 未必有利

一般而言,基礎建設具有提振經濟之效,尤其是基礎建設不足的新興經濟體,成效更是顯著。然而,即便是大推基礎建設是經濟考量,都可能因規劃失當而產生無效率的問題,遑論是政治考量或外交輸出,而中國便是一個探討基礎建設角色的案例。

先就經濟面來看,麥肯錫資料顯示,1992年至2011年間中國每年花費在鐵公路、水電供給等基礎建設的投資達國內生產毛額(GDP)的8.5%,而此期間的大量基礎建設投資確實發揮激勵內需的效果,且在金融海嘯時期,更有穩住經濟不墜的強大功能。問題是2011年後,中國國內經濟轉型及全球經濟持續走緩,致使內需動能減弱、外需表現不振,自然讓經濟成長率明顯放緩。值此之際,北京及地方政府的基礎建設腳步卻未減緩,2017年中國基礎建設投資年增率仍高達19%,遠遠高於GDP增速,也難怪近年許多產業會出現產能過剩問題。

對中國而言,基礎建設往往也富有政治上的意涵。例如2001年中國國務院最初批准動工修建青藏鐵路時,便被專家學者評定難有經濟效益,但當時中國國家主席江澤民卻公開表示「這是一個政治決定」;而去年正式竣工的港珠澳大橋同樣也是一個充滿政治算計的基礎建設,即北京意欲透過港珠澳大橋巧妙地在地理上融合了「一國兩制三個關稅區」,強化了「一國」的概念而弱化了「兩制」的事實。

再者,就過往經驗得知,新崛起的大國透過投資新興或經濟弱勢國家的基礎建設,以延伸經濟、政治勢力觸角的作法,並非中國所獨創。20世紀初崛起的德國,援助當時已羸弱不堪的鄂圖曼帝國之意圖,便是如此。如今,中國針對缺乏資金的新興市場,輸出基礎建設投資的模式,更是有過之而無不及。這種向新興市場國家提供優惠貸款,並要求和中國企業合作興建基礎建設的方式,被稱為「債務陷阱外交」(debt-trap diplomacy)。

表面上,中國以優於他國的貸款條件提供資金援助這些開發中國家,實則透過基礎建設為中國企業帶來大量業務,消化國內的過剩產能,並讓資金再度回流中國。這種模式在擴大中國影響力的同時,也讓一些新興市場國家對中國的依賴和債務日深。若債務國真能藉此帶動該國經濟成長及國民所得,自然最好;但當這些國家的經濟表現不如預期,且無法償還龐大債務時,便只能透過自然資源或轉移基礎建設經營權的方式補償中國。

例如一直受歐洲夥伴施加撙節措施的希臘,擁抱中國大筆投資資金,最終於2016年將該國最大港口比雷埃夫斯港的67%股份賣給中國的中遠集團,以求財政壓力獲得舒緩;2017年12月斯里蘭卡也因還不起開發漢班托塔港(Hambantota)的10億美元貸款,被迫租借港口給中國國有企業長達99年;巴基斯坦與中國打造「中巴經濟走廊」也將貸款620億美元,龐大的債務讓巴國在去年正式向國際貨幣基金(IMF)求助,但請求紓困的結果勢必以撙節財政為代價。

至於2014年中國推出的「一帶一路倡議」(BRI),更讓不少專家學者認定中國將輸出基礎建設不斷升級為鞏固國際政治力量的工具。

問題是,這種政治掛帥的基礎建設模式,不論是投資在國內或國外,往往帶來許多的無效率及風險。例如中國正在建設的北京大興國際機場,名義上是要紓解北京機場運量超出負荷,造成航班大量誤點的問題。但根據《經濟學人》2017年的資料顯示,運量排名世界前100名的13座中國機場中,平均班機延誤達43分鐘,遠高於全球平均(中國除外)的27分鐘,且延誤原因大多是空域被軍方控制,留給民航客機的空域小於30%,遠低於美國的約80%。在這種政治考量下,即便大興機場完工,班機延誤的情況恐怕也難有改善。

此外,債務陷阱外交也不必然能帶來經濟或政治上的收穫,一來是融資外國的風險本來就遠高於對內,二來是這種充滿政治目的的融資,往往貸放給那些遠低於投資等級的國家,亦即未來從中獲得足夠貿易利益的機率遠低於平均水準。阿根廷沒收西班牙Repsol石油在阿根廷投資的YPF石油公司即是一例,顯見海外投資經濟風險難以評估。更何況,融資外國也未必可達到預期的政治目標。

過去西方國家和蘇聯在後殖民時期為了拉攏新興國家支持,紛紛展開官方開發援助(ODA)計畫,但即便有許多受援助國經濟得以快速發展,並和援助國保持盟友關係,卻也有不少受援助國民眾憂心國家自主性流失,激起國家反殖民主義,甚至導致人民支持反抗援助國的領導人。

要言之,「政治歸政治,經濟歸經濟」固然是理想狀態,但若一國的經濟戰略僅是為政治目的而服務,忽略市場經濟運作,終將造成的價值扭曲。當這種偏頗的關係達到臨界點而斷裂,屆時雙方所需付出的代價,恐難以想像。
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