疫情快速蔓延,是歐盟走向結終的起點?

圖/美聯社
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歐洲國家受到新冠病毒的大舉侵襲,3月下旬從英國王儲威爾斯親王查爾斯、首相強生及衛生部長,都相繼受到感染,疫情最嚴重的義大利和西班牙,單日死亡人數達到千人,更讓人驚心動魄。整個歐洲陷入驚慌失措,步調不一,各自為政,歐盟對於災情的管控,可謂治絲益棼。

火上加油的是金融穩定的政策舉措,和各方的期盼有嚴重的落差;歐洲央行總裁拉加德「不認為任何人應該期待,央行會成為防疫紓困第一線」的發言,除了義大利總統嚴厲批評,義大利總理也強調,歐洲央行必須發布有助於控制疫情的金融措施。一時之間,歐盟這個被視為「多層次治理」的政治典範,受到強烈的質疑,相較於英國央行降息50個基點的迅速處置,歐盟在英國正式脫離後的兩個月,遇到重大緊急危難的「以不變應萬變」,無法透過財政紓困與金融穩定措施,搶救水深火熱的義大利、西班牙與其他國家,這次疫情會不會成為歐盟走向歷史結終的起點,值得關切。

相對於英國「西敏寺模式」(Westminster Model)的單一國家、絕對主權、中央集權、強大的行政部門(strong core executive)、階層管控、以及清楚的問責(clear lines of accountability);歐盟多層次治理凸顯的則是分割的國家、互賴與不明確的主權(unclear sovereignty)、準聯邦的國家體制、歐盟執委會(行政)與歐洲議會和歐盟理事會(共同組成國會)、權力的分散與集體協商、乃至於界限不明的問責。

證諸於這次的疫情防治,歐盟當局連最基本的口罩、呼吸器、防護衣、民生物資之調度和提供都做不到,遑論超國家的良善治理(good governance)。成員國家彼此之間對於醫療裝備的明爭暗鬥,遇到大難臨頭,「自掃門前雪」和「隨人顧性命」的心態表露無遺。而最難堪的政治現實之一,恐怕是沒有加入歐盟和北約、巴爾幹半島最主要的國家─塞爾維亞總統,出現在攝影頭前的淚流滿面,請求中國大陸伸出援手。

從防疫的因應對策來說,歐盟當局在整個3月份,進退失據,束手無策。有鑒於歐盟各國的疫情嚴重程度不一、擴散全境的死亡人數多寡不同、依據各自狀況所宣布的封城鎖國時間與長短都不一樣,再加上各國原本的醫療體系與處理能量各不相同,歐盟當局新領導團隊上任四個月的這次倉卒應戰,備受責難。此外,與醫療能量最高、死亡率最低的德國相比,法國、義大利與西班牙、乃至於有全民健康服務的英國都瞠乎其後。

現有的歐盟決策體制,著重於外交與經貿,會不會在這次新冠疫情明日過後,離心離德,甚至部分國家決定分道揚鑣,可從以下兩點觀察:

第一,歐盟這個超國家多層次治理的體制,吸引力在於成員國家過去只想到國際經貿與集體安全。對外經貿談判,團結力量大,有助於爭取更多的經貿利益,如果需要,還可以提高抗拒美國在談判桌上的強大政治壓力,或是自行開拓海外市場,減少對美國的依賴,而這具體呈現在去年2月上路的歐盟日本經濟夥伴協定(EPA)。但疫情過後,歐盟各國有可能改變其經貿政策,進而影響歐盟的團結。

第二,從歐元區的貨幣規範來說,歐盟是「上令下行」的管制性國度(regulatory state);但在擴及全境的疫情防治現況而言,呈現出來的則是「水平分裂」(horizontal fragmentation)的一片散沙。「防疫視同作戰」,而「兵馬未動,糧草先行」,防疫救災分為兩個層次,一是即時性的緊急危難之解決,一是齊頭並進的金融穩定、產業紓困、災後的經濟振興,歐盟當局就前者的因應對策,迄今依舊付之闕如,對後者雖然提出幾達9,000億歐元的方案,成效還有待檢驗。2月底到3月底迄今的疫情蔓延之迅速,受到感染和死亡人數之慘烈,誠屬歐洲、甚至是美國過去半個世紀所罕見,因為重災區是外界向來稱頌的「歐美先進國家」,從而更受到世人的高度矚目。

究竟歐盟的體制設計要不要賦予特定政策任務之管轄組織(task-specific jurisdictions),面對防治的經費需求,仍有體制扞格不入的問題。「歐元救市」是潛規則,還是要看歐洲央行總裁個人的理念;而如果歐盟執委會要動用4,100億歐元的紓困基金「歐洲穩定機制」(European Stability Mechanism, ESM),希望也能嘉惠非歐元區的所有歐盟成員國,則歐元區財長會議所推出GDP 1%的財政刺激方案,是一筆經濟帳,更是一筆政治帳。

剪不斷,理還亂。面對疾病防治的緊急危難狀態,受到衝擊的不只是歐洲人民與各國政府,還有防疫過程當中,自行其是的歐盟多層次治理之崩壞。歐盟能否通過這次來自境外疫情挑戰檢驗,全身而退,且讓我們繼續看下去。

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