因應巨變,重新思考科技創新的決策體制

策略性投資在應用共通技術的產品供應鏈,以便在發生不確定事件時,可以彈性生產所需產品,如呼吸器。圖/本報資料照片

新冠肺炎疫情還在全球延燒,台灣已有餘裕幫助其他國家,這源於台灣在公衛防疫上的超前部署。固然政府在短期因應經濟衝擊做了規劃,不過從全球經濟的角度觀察,此次新冠肺炎疫情的衝擊,預期將會帶來全球產業供應鏈、跨國貿易上的結構變化,將會影響到台灣產業發展與升級轉型,台灣也應在科技創新決策上作超前部署!

新冠肺炎疫情初期,中國大陸的封城,衝擊到中國大陸製造供應鏈;接著,疫情從中國大陸擴散到亞洲、歐洲及美洲,隨著各國政府降低人們在外移動、聚集,及社會疏離的防疫作為,造成歐美各國的需求相當大的衝擊。同時,為了防疫,許多防疫相關的產品需求急迫地大幅提升,這些需求的提升卻成了過去順應全球化趨勢歐美各國的巨大難題。過去2~30年,絕大多數的歐美國家都順應全球化分工的趨勢,單純追求低成本,自由開放地讓相關廠商倒閉或移出,許多產品都完全仰賴進口。就在防疫需求擴大之際,這些國家的政府才驚覺到不但國內沒有設備、沒有材料、沒有相關製程技術,更缺乏相關的人才,完全無法自己即時供應。這樣的驚覺,在這波疫情退潮後,必然成為各國產業與貿易政策的檢討重點。

在疫情退潮後,各國政府將會重新定位其產業政策及貿易政策,跨國企業將會以建立具「韌性」的供應鏈為目標。

各國政府及跨國企業都將會開始預先規劃出可因應國際產業斷鏈的供應鏈,例如某些產品必須限制進口比重、產品的材料、零組件需縮減進口來源,建立必須擁有自己產製能力供應鏈;跨國企業將在某些地區加長、加深產業供應鏈,建立多元的材料與零組件供應來源;策略性投資在應用共通技術的產品供應鏈,例如具智慧能力工具機、產業機械設備,以便在發生不確定事件時,可以彈性生產所需產品,如呼吸器。

在這些政府產業政策的結構性變化趨勢下,未來的跨國貿易及貿易談判,將更形複雜,不再僅是靜態地考量既有產業結構。同時,各國政府將可能在國際間尋求合作結盟對象,跨國企業將會建立起多元穩定、彈性的供應來源,以確保在發生類似新冠肺炎這種造成巨大危機時,能夠動態地支援與調配。

面對這些結構性的變化,未來的跨國貿易將更需要產業關鍵技術方面的談判籌碼商機利益的交換。此時科技創新的投入與無形資產的產出,特別是對於這些相關產業關鍵技術的掌握,不論是專利、技術整合能力及新材料開發技能,將會成為台灣未來因應新型態國際貿易局勢協商的重要支撐。

不過,我國現行科技與創新相關的法制,以至於相關預算與資源的配置,並未如傳染病防治法所提供之權責一致依據,並不足以有效帶領台灣的科技創新投入資源、產業鏈供應到跨國協商合作的完整考量。

舉例來說,在科技創新決策的行政體制中,科技部組織法中規定科技部掌理事項為「規劃國家科技發展政策」、「政府科技發展計畫之綜合規劃、協調、評量考核及科技預算之審議」、「推動重大科技研發計畫及支援學術研究」等;而在行政院科技會報設置要點中,說明其任務有「國家科技資源之分配」、「重大科技發展計畫之審議及管考」、「跨部會科技發展事務之協調整合及推動」等。前者的法律位階較高,可是後者的行政位階較高,同時科技創新規劃、資源協調及推動任務則是交互穿插,欠缺事權一致的協調運作機制。

又如在產業創新條例中,明定「行政院應提出產業發展綱領」、「中央目的事業主管機關應訂定產業發展方向及產業發展計畫」、「直轄市、縣(市)政府得訂定地方產業發展策略」等,不過卻不知當中的發展綱領、策略及計畫,應如何與各年度的科技預算相互扣合。

就在以上這些行政院、科技部層級混雜,科技計畫與產業創新脫勾的科技創新法制下,台灣過去20年來部會間科技預算配置,已經呈現巨幅板塊移動:民國91~93年國科會與經濟部的科技預算額度相近,都落在200~250億元左右;到了108~109年,經濟部預算微幅成長到270億元,而科技部預算則已經大幅成長到超過400億元。同時,更重要的是,在這期間歷經促產條例到產創條例的修法,產創條例明定對業者的租稅獎勵額度縮小,應提高補助與輔導經費,但在相關科技創新法制下,預算卻增加在科技部體系底下。

這次新冠肺炎疫情仍在全球持續發展中,台灣在防疫上的超前部署,為短期紓困經濟政策及後續產業貿易政策爭取了相當大的空間;雖然疫情依然在延燒,但是已經可以預期到疫情趨緩後將會出現新型態的全球貿易格局,其中科技創新及產業技術競爭力必然會成為重要的支撐,台灣應及早具體展開因應。對此,首先該處理的是科技創新的決策體制,以及科技創新方向與投入的即時重新配置。

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