後疫情時代全球治理的可能發展

全美新冠病毒確診人數,連續幾天都超過6萬人後,川普終於在世人面前戴上口罩。圖/美聯社

進入2020下半年,美國總統川普7月6日宣布,美國政府將於明年7月6日正式退出世界衛生組織(WHO),而隨著7月4日國慶之後,全美新冠病毒的確診人數,連續幾天都超過6萬人後,川普終於在世人面前戴上口罩。美國防疫的失敗和退出WHO,並未標示全球治理的完全崩壞,主因在於:東西方的種族文化不同;歐盟和美國聯邦體制的各行其是;以及全球治理的橫向與縱向結構。

首先,在東西方的種族文化方面,對於戴口罩,東亞地區和歐美地區就有完全不同的接受度,結果直接影響到防疫的成敗。民主政治在美國,一個由來已久的歷史文化潛規則是:「所有的公共權力,都是對個人自由的威脅」。這種典型的政治認知,要落實人人戴口罩、減少飛沫傳染的政策時,就會有民眾認為這是憲法所賦予「向政府說不」的公民權力之一。而且,美國建國以來,沒有真正遇到歐洲人曾經遭遇過的瘟疫,有些美國人民甚至認為,政府的居家禁制令,限制人民行動遷徙自由,是公然違憲之舉,具有憲政高度、深植人心的美國政治文化,其來有自。

在《民主的願望:大眾參與和美國政府的極限》一書中,美國學者Morone 早在1990年就指出,糾結於公眾懼怕政府權力,以及期盼由下而上、社區民主之間的兩百年政治史,美國人民如果不能解決前述那種「政府會威脅個人自由」潛意識的政治認知,將很難解決社會上的重大公共問題。而對於不要戴口罩、並要求解封城市,共和黨的支持者與政治人物,比之民主黨人更有過之。

其次,在歐盟和美國聯邦體制方面,超國家組織的歐盟和美國聯邦政府,在此次防疫和解封過程,顯得左右為難,力不從心。歐盟當局和美國聯邦政府在疫情爆發初期的漠不關心,對於後續防疫政策之執行,受制於成員國家元首和各州州長的政治壓力,說話不一定算數。從義大利首遭危難,卻不見歐盟伸出援手開始,到封城和居家禁制令的步調不一、從口罩呼吸器到各種醫療器材的不足,都無法統籌辦理,時機的延誤造成死亡人數的居高不下。更重要的是,大家寄望的疫苗,屆時可能還是必須自己想辦法,各使手段,從「防疫情」和「救經濟」到「搶疫苗」,超國家組織和聯邦體制形成的離心離德,看起來似乎難以避免。

在全球治理的橫向與縱向結構方面,橫向結構最重要基礎──有共識的文化價值,在這次全球新冠疫情裡面,顯露無遺。東西方人民光是願不願意配合政府,戴口罩、減少飛沫傳染這件事情,看似小事一樁,卻涉及東方和西方對於政府是「善」或「惡」的政治認知。更重要的是,歐盟當局領導人去年底才換屆,今年2月英國脫歐後,對於橫空出世的新冠疫情,措手不及,應變太慢,導致後來各國分崩離析。美國總統川普面對11月3日的大選,從頭到尾想要勝選的立場,反映在防疫、紓困、解封、拚經濟的每一個環節。

就縱向結構觀之,WHO始終是美國總統川普意在言外、「劍指中國」,最為怨懟的對象。美國決定明年7月起退出世衛組織,像是已經標示著全球治理的完全崩壞;但對於美國揚言要另起爐灶,重新創建一個全球性的衛生組織,則歐盟各國已經表示支持世界衛生組織的明確態度。

再次由美國主導建立新的國際(衛生)機構,將是現行全球治理制度的最重大變革;然而機構實體的改變,還有其他的改革方式,最直接莫過於檢討世衛組織的活動運作規則。換言之,當務之急,在於所有成員的權利義務之重新釐定,這是政治互動的平台,而政治的問題,要用政治的方法去解決。需要同步進行的,則還有疫苗研發與未來的疫苗分配使用,特別是對於國際弱勢的南半球地區,或是散佈於世界各國的社會中下階層人民,在當前世界的公民社會裡,只要願意,就可以無償使用,誠屬國際人權的最具體實踐。

經貿交流和氣候變遷的面向,是近年來全球治理最讓人矚目的場域。與之相比,人命關天的國際防疫公衛政策,當更有助於理解東方與西方歐美國家,在群體意識和個人主義的重要差異。美國防疫失敗和退出WHO的宣示,並不代表全球治理的崩壞,但是,後疫情時代的全球治理,終究會回歸到東方與西方、國家與國家,在多邊國際組織的政治博弈,瞭解彼此的差異,進行對話與協商合作,是全球治理的本質。值得後續觀察的是,在民族國家的疆界難以跨越之前提下,美國的全球化、一個已經成為強勢意識型態的全球化,即使沒有全面崩壞,在特定的政策場域內,也已經無法說服世人,而隨之而來的也將是美國政治的轉折,及其不確定的政治前景,對於國際政治經濟文化的逐漸消退的影響。

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