美牛開啟了台美BTA? 日韓經驗的啟示

從過去韓、日處理美牛經驗,其與美國展開FTA談判的密碼,諸多做法值得台灣參考。圖為當年韓國民眾抗議進口美牛的畫面。圖/美聯社
從過去韓、日處理美牛經驗,其與美國展開FTA談判的密碼,諸多做法值得台灣參考。圖為當年韓國民眾抗議進口美牛的畫面。圖/美聯社

文/顏慧欣 中華經濟研究院經濟法制研究中心副主任

政府日前宣布開放美牛全牛齡牛肉進口,各界都在問能換得什麼?甚至因美國承諾將啟動高階經濟商務對話機制,而非各界期待的經貿協定而有所質疑。不過從過去韓國及日本的經驗來看,處理美牛等問題,確實為韓、日與美國處理貿易糾紛、展開FTA談判的密碼,而且韓日各自在處理這個問題上有些巧思值得參考。

如同台灣,美國2003年爆發狂牛症時韓國也同樣暫停美牛進口。不過2006年韓國與美國就簽訂了「牛肉議定書」,承諾開放30個月齡以下無骨美牛進口。事後回顧,由於美韓在同年啟動了美韓FTA談判,因此美牛的開放,就算不是談判前的最後一哩,至少扮演了臨門一腳的關鍵角色。

不過韓國國內的美牛進口爭議反而是在2007年美韓FTA簽署後才爆發,起因是2008年美國要求修改牛肉議定書,在美國實施「飼料強化禁令」(enhanced Feed Ban)(導致狂牛症的原因之一)後,韓國便須開放30個月以上美國牛(亦即所謂全牛齡)進口。此舉在加上美韓FTA韓國承諾牛肉降關稅,引發了大規模的抗議示威,認為韓國政府為了FTA而犧牲消費者食品安全。

為了回應各界抗議,韓國推動由美國出口商與韓國進口商達成企業間自願實施的「過渡性方案」,約定在韓國消費者對美牛回復信心前,韓商只會進口30個月齡以下的美牛,同時美國政府也配合業者要求,協助確保唯有參與美國「農業部品質系統」(QSA)認證的農場,牛肉才能出口韓國,此項民間協議也作為2008年官方牛肉議定書的附件下,方使爭議逐漸落幕。

時至今日,韓國仍未完全落實開放全牛齡美牛進口的承諾。不過韓國在FTA中承諾調降美牛關稅,由當時的40%高關稅,逐漸於15年內調降並於2026年降為零關稅。在此承諾下,美牛因狂牛症而被澳洲等搶走的韓國市場逐漸回升(間接加速了韓國與澳洲的FTA於2014年生效),更於2017年時美牛再度超越澳洲,並使得韓國成為美牛出口第二大市場。美國牛肉產業顯然對此發展頗為滿意,也因此未繼續糾結在韓國未開放全牛齡的問題上。

再看日本。日本對美牛過去也有類似限制,但因日本本土也發生過狂牛症,因此對其國內業者本來就有實施區分牛齡的檢疫規定,從20個月、30個月至48個月逐步放寬牛齡限制後,在2017年4月完全解除對日本本土牛肉區分牛齡檢疫的要求。隨後日本在2019年宣布對同屬OIE最低風險類別(「可忽略的風險區」)的美國、加拿大、愛爾蘭開放全牛齡進口,作為改善川普政府持續在經貿議題上給日本壓力的手段,而同年4月日本也正式與美國展開美日貿易協定談判,歷經幾次談判迅即於10月簽署第一階段協定,並於2020年1月生效。

日韓經驗有幾個啟示。第一,美國對美牛問題十分在意的態度不限於台灣,而是全面性的關切。事實上,連僅是基於美國301法案而簽署的美中第一階段協議(非FTA或BTA),協議也規定美國若維持OIE最低風險國家類別,則中方應予開放,因此2020年3月已宣布解除對30個月以上的美牛限制。換言之,美牛這個問題顯然台灣今天不處理,總有一天仍需解決。

第二,從日韓經驗來看,美牛等問題對於開始雙邊經貿談判而言,似乎隱含著有最後關卡的意義。第三解決美豬美牛問題有很多方式,除了改革檢疫標準外,還有透過降關稅、擴大配額等其他未來談判方式,取得部分彈性的空間。

最後對於台美經貿協定(BTA)的展望,主導美國對外經貿談判的談判總署(USTR)迄今未表示意見,且按美國《貿易授權法案》(TPA)規定,USTR在啟動BTA談判前的90天必須通知國會,並提出談判目標、項目等計畫。若按此時程,在11月3日美國總統大選前要啟動台美協定談判難度頗高,選後是否能維持此一熱度,讓台美經貿關係持續升級,也還需要努力。

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