解析大陸出口管制政策及對台商影響

大陸透過加強出口管制因應科技戰。圖/新華社

文/黃健群 工業總會大陸事務組組長

為因應美國日益升高的科技戰,大陸政府於今年8月下旬修訂「禁止出口限制出口技術目錄」(目錄)後,再於10月中旬通過《出口管制法》。目錄的修訂與《出口管制法》的通過,不但代表大陸過去偏重進口管制的政策已經改變,更象徵大陸出口管制體系的進一步完備;對台商來說,將是一個必須關注的重要政策。

回顧過去,以美國為主的西方國家對大陸的科技圍堵並非始至今日。早在20世紀90年代,美國即以國安理由,不允許任何含美國零件的衛星交給大陸發射。而美國對中國大陸的科技圍堵,最重要的就是自1996年簽訂、迄今已有42個成員國的《瓦森納協定》(Wassenaar Arrangement)。若非協定國,包括22類軍品及9項科技產品,如果沒有美國同意,都不得出口,形成對大陸的科技進口箝制。

大陸透過加強出口管制因應科技戰

為了反制美國的出口管制,自20世紀80年代以來,大陸即形成了一套出口管制體係,其內容由早期的核、生物、化學武器,逐漸轉向高新產業。

今年8月,大陸政府修訂的「目錄」,除了新增北斗導航和量子加密、大型高速風洞設計建設、航空航太軸承、無人機、雷射等技術限制出口;重點在於對高科技領域的人工智慧、演算法、量子密碼、資訊防禦等資訊科技應用等技術限制或禁止出口。此外,值得注意的是,此次大陸新增對疫苗技術出口的限制,為後新冠時期疫苗開發的全球競爭,埋下一個伏筆。

而自2017年迄今三次審議通過的《出口管制法》,除了將「維護國家安全和利益」置於「履行防擴散等國際義務」之前,作為首要的立法目的;其特點為管制方式及對「出口」的定義:在管制方式方面,《出口管制法》將貨物、技術和服務統稱為「物項」;且指出「管制物項包括物項相關的技術資料等數據」。在出口定義方面,《出口管制法》管理的不僅是從大陸境內向境外轉移管制物項,管制物項即使只在大陸境內轉移,但只要涉及到外國的個人或法人、組織的,也都受到出口管制的規範。

大陸強化出口限制的戰略意涵

大陸為何強化技術及商品出口限制?除了因應美國的科技圍堵,最主要目的是為了強化對企業的管控,以及宣示科技實力提升。

在強化對企業管控方面:近年來大陸企業頻頻向海外拓展,而一些技術,例如網路應用已具世界水準。然而,有鑑於近年來以美國為主的西方國家加強對大陸的科技封鎖,致使大陸當局仿效美國,透過出口限制管理,加強對企業的管控。但要注意的是,此次大陸也透過「目錄」放寬某些領域的技術出口。換言之,大陸當局也希望藉此加強陸企全球布局。

在宣示科技實力提升方面:大陸當局強調,要形成出口管制體系的先決條件,就是要實現技術領先。這次「目錄」的調整物項,大多涉及載人航天、無人機、挖泥船、高鐵、北斗導航等,而這些都是大陸科技突破創新的領域。也就是說,「目錄」的調整,不但象徵大陸「科技十多年來在諸多領域取得巨大跨越」,更是大陸對自身科技實力提升的宣示;更重要的是,可藉此號召科技民族主義,以持續集中資源,發展半導體等科技。

當然,對大陸來說,出口管制體系的完善,亦有助其從「科技大國」跨越到「科技強國」。

出口管制政策將加速台商建構「一個世界兩個體系」

 大陸出口管制的強化,對台商可能造成兩個層面的影響:一是技術出口限制的加強,將致使科技業台商為了避免被管制,將加速將部分研發中心撤離大陸。二是在美中兩大國都在擴大技術管控的情勢下,以生產中間零組件為主的科技業大陸台商為避免被管控,將加速建立「去美化」、「去中化」的兩條研發乃至生產線。也就是說,將加速「一個世界,兩個體系」的建構,逐漸形成供應鏈的在地化。

對科技業台商來說,隨著兩大國科技封鎖及競爭的升級,將由過去在美中之間的「左右逢源」成為「左右為難」。對於大廠來說,可透過全球布局來分散風險;但對於缺少資源的中小企業來說,要如何因應,恐怕是政府應嚴肅關切的課題。

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