拜登基礎建設計畫的格局與挑戰

美國總統拜登。圖/美聯社

美國總統拜登,繼1.9兆美元的「美國救助計畫」(American Rescue Plan)後,又推出2.25兆美元的「美國就業計畫」(American Jobs Plan)。雖然兩者均屬大手筆的支出,但前者仰賴舉債紓困及振興經濟,屬短期應變措施;後者則寄望提高公司稅率,籌措長期建設財源,卻引起大企業及在野黨的反彈,往後發展令人關注。

觀察大建設計畫之內容,主要在於整修道路與橋樑、清理河道與港口、汰換全國供水系統管線、廣建電動車充電站、提高寬頻網路覆蓋率、扶助半導體產業發展、擴大新型潔淨能源,以及照顧老人及殘障、興辦社會住宅、加強研發及人才培訓與教育等。綜言之,形成傳統硬體建設、新型軟體建設、社福與教育建設鼎足而立的局面。

美國將近一個世紀沒有推動全面性的基礎建設。拜登所提長達八年的建設計畫,號稱是美國自二次世界大戰以來,規模最大的公共投資計畫,直可媲美1930年代羅斯福總統的新政(The New Deal),企圖創造大量就業機會,提高國家競爭力,展現具劃時代意義的企圖心與格局。

基礎建設事關國家發展甚鉅,無論是軟體或硬體建設,若是跟不上時代腳步,自然會拖累經濟成長與產業升級。然而,「大有為」政府在推動大型計畫時,絕對不能好高騖遠、掉以輕心。

由於基礎建設投資多具公共財性質,民間往往缺乏投資意願,卻為民間生產之必要投入,與民間投資具互補關係,並透過產業關聯帶動民間投資,創造稅源與擴大稅基。

計畫推動在事前合乎成本效益分析準則下,短期產生振興經濟的乘數效果,有利於就業機會增加;長期能夠帶動民間生產,厚植國家生產力,增進全民福祉。

拜登基礎建設計畫之財源,主要訴諸調高公司所得稅率,由現行的21%提高至28%,幅度並不算小。然若稅率提高造成稅後報酬率降低,對投資、生產、消費等,將具一定程度的影響,極可能削弱企業競爭力。其實,加稅有其來自大企業及反對黨的強大壓力;若是加稅不成,極可能造成債留子孫的後果,故需慎重行事。

就提高公司所得稅率可能產生的效果言,若是公司資本無自由移動能力,資本家負擔過重的稅,就會打擊投資意願,進而影響整體產出與就業。若是資本具有完全的移動能力,則可能因規避稅負而收不到稅。若是課稅對象屬勞動密集產業,勞動又供給缺乏彈性,勞動者反而負擔過多的稅,會使所得分配不公現象雪上加霜。甚而因公司稅率的提高,引導企業將資金移往海外,或是轉入地下經濟活動。若是政府課不到足夠的稅,必將影響政府建設財源,問題就顯得相當嚴重。

由於美國單獨提高公司稅率,會引起跨國企業將利潤移至租稅天堂或低稅率國家,以期規避納稅義務。因此,財政部長葉倫呼籲世界各國,共同課徵全球最低企業稅(例如稅率為21%),避免全球性租稅競爭,也能阻擋全球化企業之海外所得避稅機制。

此項建議贏得德、法等歐盟國家及國際貨幣基金(IMF)的支持,共同努力打擊租稅規避與逃漏,鼓勵企業將工作機會移回國內,但也引起低稅率國家的異議。

拜登八年的基礎建設支出,本質上屬於擴張性財政政策。拜登政府規劃調高公司稅率,以往後15年的稅收來自償,是否能夠籌到足夠的稅收,還是事與願違,讓債務持續攀升,具有高度不確定性。為期避免落人有不守財政紀律的批評,擺脫舉債融通之「大撒幣」方式,故而拜登政府應推動更根本、更大格局的稅制改革,例如除了為因應下一個重要經濟政策,即「美國家庭計畫」(American Families Plan)之社福支出所需,擬調高個人所得稅率及資本利得稅率至39.6%,推動所得稅制改革、強化租稅正義外,適時開徵能源稅及加值型營業稅等,方足以能配合龐大的基礎建設及社會福利經費需求,在收支規模上方具有對稱性,改善財政體質才更務實。

其實,拜登若要像羅斯福一樣,因推動大計畫而名留青史,很重要的關鍵,就是配合未來長遠發展建立新制度、新機構。例如羅斯福推動「新政」,成立證券交易委員會、聯邦存款保險公司、社會安全保障基金、美國住宅局、田納西河谷管理局等,影響後世深遠。拜登計畫成立「國家半導體科技中心」,雖有其制度創新之處,然在建立更全面的制度與機構創新、引導國家長遠發展的努力上,值得更深的期待。

「他山之石,可以攻錯。」台灣近年來缺水、缺電、缺地、缺工、缺人才之「五缺」問題,不但持續存在,且日趨嚴重。政府應該展現魄力,切中時弊的推動具遠見、格局、實惠的計畫,尤其是合乎經濟及社會效益的軟硬體建設,並展開稅制改革籌措穩定財源,而非仰賴編列特別預算舉債經營,更非一味討好選民、謀取政治利益的大撒幣。

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