從政治現實看主要國家在氣候峰會的承諾

美國總統拜登在4月22日舉行的線上氣候變遷峰會上,強調未來的十年是決定性的十年。圖/美聯社
美國總統拜登在4月22日舉行的線上氣候變遷峰會上,強調未來的十年是決定性的十年。圖/美聯社

美國總統拜登在4月22日召集40國領袖舉行線上的氣候變遷峰會,提出2030年美國的溫室氣體排放量,將比2005年減少50~52%的政治承諾。由於拜登使用具有急迫感、「氣候危機」(climate crisis)的詞彙,讓世界一家的地球村所有成員,都感受到這個不分國界、不分季節,不斷危害大家日常生活的議題,已經躍升為國際社會的矚目焦點,並排入各國政府長期的政策議程。

盤點當前世界主要經濟體對於溫室氣體減量,甚或是「淨零碳排」的宏偉目標,有兩個重要的時間點:2030年以及2050年;也就是10年後,還有10年後的再20年之後。這基本說明,對於未來的預估和研判,取其整數年是一回事,恐怕也是科學預測和模型推估的極致。

也因為如此,對於2050年的目標訂定,最積極推動「淨零碳排」的歐盟,希望屆時如期達陣。中國大陸則是再次宣示,要在2060年前,以其他的能源抵銷二氧化碳,實現「碳中和」的長期目標。

兩者在政治上的長期目標,實在太過長期,美國總統拜登因而在視訊峰會上,強調未來的10年「是決定性的10年,是我們要做出決定,以避免氣候危機最壞後果的10年」;具體的目標就是要在2030年,美國屆時將會回到過去,比2005年減少50~52%的碳排放。而為了積極回應美國,加拿大則將比2005年減排30%的目標,提高到40~50%;然而,日本將比較基數年訂定為2013年,希望屆時要比2013年減少46%,這比過去承諾的減少26%,提高了20個百分點。

與美加日都不同的則是,中國大陸所訂定2030年的目標是:二氧化碳的排放量達到峰值,即所謂的「碳達峰」;換言之,要在中共第十四個和第十五個國民經濟與社會發展兩次的五年計畫、十年後,大陸的二氧化碳排放量才會到達最高峰。

由以上的初步檢視,可以發現兩個問題癥結:第一,政治任期與其對於全球暖化所引起氣候危機的國際承諾,未必有直接的關係;在2030年時,美加日的現任國家領導人,都已經不在其位。第二,用百分比呈現的「淨零碳排」目標,比較的基數年(美加的2005年,日本的2013年),大有學問。以及每人的平均排放量高低不同,每人平均排放量低,但人口總數卻很多,中國大陸在企圖要「淨零碳排」之前,先就自己本身的國家願景總體規劃,提出二氧化碳排放達到峰值的「碳達峰」,再去推估並提出達成「淨零碳排」的目標年,循序漸進,並沒有受到美國強烈表態壓力的影響,走的仍然是自己的路。

就算是節能減碳和淨零碳排,是一個不變的趨勢潮流。重要的是,各國政府大力推動「淨零碳排」的政策方針,會不會因為政黨輪替而有不同程度的改變,從而影響到推動的力度和速度,值得關注。例如加拿大,對總理杜魯道來說,2019年10月提前解散國會,卻失去過半數的國會席次,面對兩年後的大選,恐怕變數仍多。而日本首相菅義偉,由於今年10月底前必須要舉辦眾議院選舉,目前因為防疫不力,影響到7月下旬的東京奧運,在選舉時間的抉擇上,幾乎失去彈性。美國總統拜登,即便能夠連任成功,任期屆滿時是2029年的1月。在這段時間內,必須經過2022年的期中選舉、2024年總統大選、2026年的期中選舉、2028年總統大選的重重考驗,這些都可能影響到美國對於「淨零碳排」的政治承諾和推動時程。

綜而言之,地球的氣候危機,源自於二氧化碳與溫室氣體的排放,進而導致全球暖化有以致之,先進國家從工業革命以來的發展,是最重要的原因。

雖然行動可以帶來改變,但對於如何改變,在多久的時間內,改變的幅度與速度,則是家家有本難唸的經。在落實到氣候治理的政策層面,不容忽視的是:各國經濟發展的程度不同,產業的結構不同,現有不同的能源占比不同,「碳達峰」與「碳中和」目標訂定的時間不同。由於國家或歐盟這種「超國家」的政府體制與治理能力不同,定期選舉和政黨競爭的型態不同,因此,國家領導人在國際舞台做出的政治承諾不同,誠屬必然。

氣候危機的重大議題,照理說,應該要在聯合國既有的全球治理機制內進行。美國在小布希前總統和川普前總統,在最近20年內,兩次退出前任總統所簽署的氣候公約,歷歷在目;沒有國際公約或國內法的效力加以約束,在氣候峰會上,由國家領導人提出的目標,受限於國內政治情勢的演變,很難有效的如期完全落實。也因此,共同、但「有差別」的責任,是解決氣候危機所必須嚴肅看待的政治現實。如果這是全球公民的共識,則各國的政黨輪替,就不應影響到前後任政府實踐政治承諾的決心,而這也才是全球解決氣候危機的王道。

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