拜登對中戰略 缺一關鍵拼圖

拜登選擇集團式競爭但卻放棄以FTA為手段,這種自廢武功的做法相當不可思議。圖/美聯社

文/趙文衡 明日智庫執行長

美國總統拜登運用「脫鉤」與「結盟」兩種方式與中國競爭。一方面將中國特定企業列入實體清單,禁止投資與貿易往來,並阻止中國取得關鍵設備;另一方面強調與盟國經貿合作,積極與日本、韓國、歐盟等國進行5G、半導體、人工智慧、醫藥等先進產業合作,共同抗衡中國。但這些措施的效果都是短暫且範圍有限,只可以用作輔助性措施,不宜作為主導策略,特別是在「結盟」方面。

與川普的單打獨鬥不同,拜登採用集團的方式,集合盟友的力量與中國競爭,目前主要聚焦在少數產業領域的合作。但檢視迄今的進展,除了幾個對美半導體產業重大投資案外,其他許多的承諾均相當空泛,並無走向凝聚的經濟聯盟跡象,反而比較像是美國吸引國外投資的手段。

美國欲與中國進行集團式競爭,卻採用零碎與即興式的合作方式,將無法凝聚集團之力。進行集團式的經濟競爭就不能不採用FTA。FTA向來與經濟聯盟互為同義詞,有許多FTA就直接用「經濟夥伴關係」來命名。FTA是一種全面性的經濟結盟,是具法律制度位階的長期性措施,相當有助於集團間的長期競爭。過去美國亦多次運用FTA作為地緣經濟的工具。歐巴馬力推TPP的簽訂,就是要對抗「由中國主導的區域貿易協議」。

拜登選擇集團式競爭但卻放棄以FTA為手段,這種自廢武功的做法相當不可思議,唯一可以解釋的是顧慮國內勢力的反對。拜登不想重新掀起歐巴馬時期在TPP上的國內紛爭。但筆者要以「關稅同盟」(customs union)為例,說明不論有多艱難,美國如果要在集團式競爭中勝出就必須要重拾FTA。

關稅同盟是FTA深度整合後的下一階段。關稅同盟成員不但彼此間去除各項貿易投資上的障礙,對外尚訂立一致的關稅。現今最有名的關稅同盟當屬歐盟,歐盟也是當下最成功的經濟結盟。由於關稅同盟內所有國家對外的關稅需一致,因此歐盟任何一個成員國無法單獨與歐盟外的國家簽訂FTA,欲簽訂FTA必須以歐盟為代表對外簽署。等於各國將制定國際經貿政策的部分權力交給歐盟當局,體現會員間經濟上的凝聚與互依。

不像一國可以同時加入多個FTA,基本上,關稅同盟是互斥的,一國不可能同時參與兩個關稅同盟,這將使關稅水準無法確定。那些原本同時加入多個FTA的國家,若要成立關稅同盟,就必須要選邊站。一旦關稅同盟成立,區域內國家若欲與區域外國家單獨簽訂FTA,較需退出同盟,此將付出很高的代價。此時集團成員明確,真正具排他性的經濟聯盟形成。

日前美國副總統賀錦麗訪問東南亞,表示將促進供應鏈合作對話,卻不包括就新貿易協議進行談判。由此可看出美國欲強化與東南亞國家經濟合作,卻又不能透過FTA的兩難。

中國大陸早與東南亞國家建立深厚的供應鏈合作關係,並在本世紀初即與東南亞國家簽定FTA。美國僅僅以供應鏈合作的對話,實難與中國抗衡。若哪一天中國與東南亞國家整合進展到關稅同盟,東南亞將正式成為中國的勢力範圍。

筆者用上述關稅同盟的例子並不是說關稅同盟將成為往後美中競爭的核心。要成立關稅同盟不是一蹴可幾。筆者只是藉用關稅同盟凸顯FTA的重要。FTA與關稅同盟不是兩個斷點,而是具有延續性的線,兩者間僅有程度上的差異,整合越深化的自由貿易區就會越接近關稅同盟的結盟效果。

中國很明顯要採用FTA做為集團競爭的主要武器。不久前,中國商務部還再次重申,中國已成第一大貿易國,將積極考慮加入CPTPP。當中國已經真刀真槍的兵臨城下,美國還在那裡談供應鏈對話。此一場景像極了霸權轉移過程中的現象,當崛起的霸權不顧一切獲取權力時,現有霸權卻為了維繫既有利益結構而躊躇不前。

目前最有利於美國的集團式競爭策略是加入CPTPP,然而由過去的經驗顯示,拜登要重啟此議題,將會在國內遇到很大的阻力。退而求其次,美國可以由比較容易的小規模雙邊FTA開始,例如先與台灣與東南亞國家簽訂雙邊FTA。台灣目前受到美國國會的廣泛支持,與台簽訂FTA的阻力較小。而後再隨著中美集團競爭的進程,往多邊巨型的FTA邁進,如此才能補足對中戰略的一塊關鍵拼圖。

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