解析拜登政府對中國貿易政策的調整

美國貿易代表戴琪。圖/美聯社

經過半年多的重新檢視,美國貿易代表戴琪10月4日公布了拜登政府的對中貿易政策方針。新政策剛柔並濟、有攻有守,在對中國釋出一些善意的同時,也提出了更多尖銳的挑戰。隨後中美貿易談判代表於10月9日進行視訊對話,戴琪向中國國務院副總理劉鶴直言當前美國政府對中國貿易的關切點,卻是中國短期難以解決的制度問題,預示了美中貿易戰將邁入更艱難的深水區。

美國前總統川普任內發動的美中貿易戰,火力集中在加徵懲罰性關稅,然而,加徵關稅是兩面刃,加上中國不斷祭出反制措施「倒打」美國經濟,使美方制裁效果大打折扣,最終兩國在2020年年初簽定美中第一階段貿易協議,貿易戰暫時熄火。

主張重返多邊機制,且被認為與中國關係友好的拜登,在大選期間雖大肆抨擊川普的對中貿易政策,但他上任總統後,卻意外地延續川普時期對中國貿易懲罰措施,並任命長期在行政和立法部門處理對中貿易事務的戴琪為美國貿易代表,對外貿易政策鎖定中國不言而喻。

戴琪4日在華府智庫戰略及國際研究中心(CSIS)演講中開宗明義地表示,美中關係是複雜且具競爭性的,拜登期待此一競爭是支持美國勞工、助長美國經濟,並增加美國的工作機會。戴琪說:她的工作就是「負責任地管理競爭,並確保競爭是公平的」。

整體而言,拜登政府仍延續川普時代的鷹派路線,但在考量美國國內整體經濟和商業利益之下,對中貿易新政策採取「軟硬兼施」的策略。

在姿態放軟部分,戴琪的演講釋出三大善意。首先也是最重要的,戴琪提出美中「再掛鉤」,她認為美中這兩個全球最大經濟體停止貿易往來,是不切實際的。

川普時代採取美中經貿脫鉤戰略,迫使全球產業鏈進行大重組,中外製造業紛紛探尋中國以外的新生產基地,但隨後新冠疫情全球爆發,製造業訂單又回流疫情相對可控的中國,讓全球企業對於供應鏈新布局舉棋不定。戴琪認同美中供需關係難以完全切割,或讓全球產業鏈重組步調放緩,中國經濟也可從外商遷出的困境中獲得喘息空間。

戴琪釋出的第二個善意是重啟美中貿易談判。自2020年1月美中簽署第一階段貿易協議後,美中經貿高層就未曾再進行談判磋商,在這近兩年期間,國際政經局勢變化劇烈,除了新冠疫情衝擊全球經濟,美國政黨輪替後,拜登政府聯手盟友圍堵中國的動作頻頻,此時美中若能以經貿做為切入點進行對話磋商,不失為改善關係的良機。

第三個善意是豁免部分對中國加徵的關稅。川普時期對中發動的關稅戰,直接增加中美甚至全球企業的稅務成本,而且相較於中國企業所受的衝擊,美企並未占得便宜,因此中美貿易戰爆發以來,取消對中關稅措施一直是美國各商業團體遊說華府重點。戴琪提出這一政策方針後也劍及履及,10月5日立刻重啟對549項中國商品的關稅豁免程序,在減輕美國企業負擔的同時,也讓美中關稅戰降溫。

但在善意的背後,更應留意的是美國對中國提出的挑戰和質疑。首先是中國對特定產業巨額補貼等不公平貿易政策,已侵害美國企業和勞工的利益,由於美方不見中方改革產業政策的跡象,為此美國已決定放棄以國企補貼為主要議題的中美第二階段貿易談判,增加雙方衝突的可能性。

戴琪特別點名三項產業:鋼鐵、太陽能和半導體。中國的鋼鐵和太陽能產品以低價傾銷全球市場,已讓美國相關產業一蹶不振,而半導體的競爭則是進行式,也是美國近年傾全力打壓中國發展的項目,在戴琪明示之後,預料未來一段時間將是美國的優先任務。

其次,是美方將檢視中國對第一階段貿易協議的履約成效。在協議中,中方同意在2017年自美進口額的基礎上,在2020年至2021年加購2,000億美元的美國商品和服務。戴琪坦言中國過去兩年在採購美國農產品等領域履行了承諾,但其他領域卻有不足之處。

美國彼得森國際經濟研究所的數據顯示,截至2021年8月底,中國對美採購僅履約62%。由於履約時限剩下不到三個月時間,中國「跳票」機率頗高,屆時美方若以此為由再對中祭出懲罰措施,恐讓貿易戰再掀波瀾。

另外,戴琪也將拜登政府的外交政策方針套用在對中貿易上,她強調將與美國盟友和伙伴緊密合作,捍衛自己不受到不公平競爭的損害。戴琪上任之後,已先後與英國、歐盟就川普時期遺留的貿易爭端達成協議,化解美國與主要盟友之間緊張關係,接下來很可能與盟友在WTO、G20、G7等多邊機制上聯手制衡中國,甚至美國可能發揮其影響力,阻止中國加入CPTPP,以防堵中國進一步擴張實力。

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