錢出得去,貨進不來:論美國的港埠治理

圖/新華社

加州第一大城洛杉磯,所擁有兩大港口:洛杉磯港和長堤港,近日因為碼頭作業難以消化源源不絕,來自太平洋彼岸貨輪運送抵美的年終節慶貨品,導致美國總統拜登下達指令:「政府要和港口、物流公司與零售商,在90天內加快貨物的流通。」美國的港埠治理,已經成為國安層次的重大政策。何以致之,正本清源之道何在,值得瞭解。

由於日前大排長龍的貨輪,疑似勾斷海底的輸油管,漏油污染南加州的美麗海岸,拜登因而要求,洛杉磯港必須在24小時內恢復正常運作,解決貨輪阻塞被拒於南加州兩大港外的窘境。在年底三大節日之前,正考驗美國聯邦政府解決問題的能力。

傳統的港埠治理模式有三種:波羅的海和北海所盛行,「地方治理」的「漢莎模式」;法國與地中海沿岸,由「中央治理」的「拉丁模式」;以及英國和愛爾蘭,「獨立治理」的「安格魯-撒克遜模式」。時至今日,不同模式都有成功的治理典範。換言之,組織型態影響港埠治理,其間的因果關係,並不明顯。反而是,貨源的多寡、港埠的大小、公私營港務機構/公司的效率高低、以及工會和碼頭作業的自動化程度,才是港埠治理的關鍵因素。

基於美國的聯邦政府體制,以及中央地方分權的憲政設計,對於貨輪大排長龍的情況,需要總統親自出面,限期解決。然而這又牽涉兩個問題:企業配合和貨運缺工。

在企業配合方面,由於聯邦政府鞭長莫及,加州政府力有未逮,因此還需要整個港埠產業鏈,以及流通業與貨運業的積極配合。但貨物供應鏈隨著產業分工和全球化,已經發展成為「全球價值鏈」(global value chain),牽一髮而動全身;這種情況因為網路購物的便利性,以及產業全球分工,方興未艾,就算過了今年底的聖誕節,也難保不會再度因為任何環節的一時卡關與層層延宕,導致貨輪在港外大排長龍的景象重演。

至於貨運缺工方面,美國聯邦政府的大方紓困,降低中低端勞工超時工作,甚至是重返工作職場的意願。而因為新冠疫情的影響所及,美國民眾的在家上網路購物,正值10月31日的萬聖節、11月25日感恩節、12月25日聖誕節之前,貨物與貨櫃從太平洋彼岸蜂擁而至。港埠作業的24小時作業,固然可以因為政府的強力要求而開展,但另一方面,堆積如山的貨櫃,大小不一,需要有效率的碼頭作業,「將對的貨櫃裝到對的貨車」。問題是,貨運司機工作累、薪資低,「缺工」因而成為壓垮駱駝的最後一根稻草。這既是政府紓困政策所始料未及,也與碼頭工人和貨車司機,以少數族裔為主相關。

以上兩個問題,反映的是「安格魯-撒克遜」的「獨立治理」,在美國這樣沒有「港埠-海運政策」的資本主義國家,原本相對落後的碼頭科技作業,以及理所當然的大陸港埠24小時作業,都因為新冠疫情、年終旺季、政府大撒幣後「報復性需求」的大爆發,而營造出這次需要總統出馬的塞港「完美風暴」。

正由於企業配合度和貨運缺工的特性,並不只是「港埠經濟學」(port economics)的成本效益計算,涉及到航運科技與「專業化、大型化」的港埠發展趨勢,以及因應國際物流變革和港埠基礎設施的資本投入,州政府和聯邦政府有沒有、願不願意,透過政策性的優惠,引導「港埠經濟」走向「港埠政策」,「港埠管理」走向「港埠治理」,也一大關鍵。

面對從2008年後,一再整併的全球貨櫃龍頭公司聯盟,簽訂契約的營運碼頭,本身基於企業投資與財務盈虧的市場規律,在新冠疫情期間的受災程度,其實並不亞於航空業。但是,從前總統川普到現任的拜登總統,對於運輸產業的紓困,只青睞空運製造業的波音、以及空運業的聯合航空、美國航空、西南航空;最重要的原因在於,跨國輪船龍頭與聯盟成員的整合,高於各國航空所組建「天合」聯盟與「星空」聯盟。

受限於美國政府體制使然,國際海運龍頭公司是以歐洲與東亞、中國大陸為主,但是,全世界最大的市場則在美國。美國政府的紓困政策,促使美國民眾在前幾個月疫情緩和之際,就用「從天而降」的紓困金,從世界各個角落、尤其是中國大陸購買應景的年節用品。這種爆發式的需求,就算是美國總統,也無力解決消費者在年底前三大節日無貨可取的困境。對於美國人民來說,今年凜冽的冬季,將是一個「錢出得去,貨進不來」的奇特體驗!

>>訂閱名家評論周報,關心全球財經大小事

延伸閱讀