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中日韓FTA恐為迢迢長路

文/顏慧欣 中經院WTO及RTA中心副執行長

在「區域全面經濟夥伴協定」(RCEP)於今(2022)年1月1日生效後,也傳出可為談判甚久無實質進展的中日韓FTA帶來新動力,惟目前觀察這樣的期盼在短期內恐會落空。

回顧中日韓FTA在2013年啟動談判至今,已進行16回合談判仍無重大進展。不過在三國都有參加的RCEP生效後,固然因零關稅比例低於「跨太平洋夥伴全面進步協定」(CPTPP)、排除項目多及降稅期長等性質,RCEP不被認為是最高品質的協定,但仍算成功連結了過去無優惠經貿協定關係的中國-日本及日本-南韓之雙邊貿易,也等同於中日韓FTA自由化基礎向前推進,使得三方FTA談判前景再次受到關注。然而當前的主客觀情勢發展,恐都不利於此FTA的談判。

首先中日韓FTA談判過去卡關的關鍵問題之一,乃是三國對此FTA的期待目標差異甚大。

中國對FTA的立場,是依其開放步調與所選擇之領域逐步開放,加上日、韓在服務業與製造業與中國有競爭關係甚至具有優勢(如化工、工具機、顯示器甚至汽車),因此為避免對中國產業發展的衝擊,中國對三方FTA著重在「貨品貿易」且開放野心不高。相對的,日、韓對中日韓FTA的期待則遠高於此。

日本在農產品開放雖多所保留,但在工業產品降稅、服務業開放、智財權、電子商務、環保與勞工等議題上,均要求高標準規則,事實上日本有意在此FTA引入類似於CPTPP且具拘束力的規則。

韓國也期待中日韓FTA能達成兼具開放深度與廣度的全面性FTA,否則韓國與中國在2015年已有個別簽署生效的FTA的情況下,三方FTA的加值性就有限。

以貨品貿易為例,韓中FTA雖有90%的稅目、當時貿易額的85%均在降稅範圍,惟有7成以上產品降稅時間在15-20年,因此韓國期待中日韓FTA能透過加速降稅創造出高於韓中FTA的價值。對於中日韓FTA目標設定之歧異,雖然在RCEP生效後,三方有意願以「RCEP-plus」為基礎來推動三方FTA,但尚未看到三方目標有明顯靠攏的跡象。

其次,三國政治歷史的恩怨情仇,向來也是羈絆中日韓FTA實質進展的重要因素。中日間,前有釣魚台主權爭議,近年更有日本提升與美國結盟及與台灣關係的新緊張情勢。

2016年南韓部署薩德飛彈後中國祭出「限韓令」至今未解除。韓日間近年更有2018年韓國法院終判二戰時日企徵用韓國勞工應予賠償,接著日本經產省2019年宣布對出口韓國3項關鍵電子原料移出出口管制「白名單」等爭議,韓國更向世貿組織(WTO)提告對簿公堂。這些政治紛擾讓三國始終無法同心合作推動三方FTA,原期望在後疫情經濟復甦氛圍下,這三國有機會先放下過去恩怨而全心力拚經濟,惟俄羅斯侵入烏克蘭後對區域安全形成的新威脅、韓國準總統尹錫悅對中國立場可能改弦更張下,中日韓FTA的前景更顯崎嶇。

具體而言,針對俄羅斯入侵烏克蘭的行為,日本及南韓已配合國際對俄羅斯進行經濟制裁,惟中國動向仍不明。先前中國國家主席習近平多次向日韓表示有加速三方FTA之意願,但在烏俄衝突新情勢下,現階段中日韓FTA不僅無政策急迫性外,三國定位烏俄衝突對地緣政治安定之意見落差,也難以同心一志推動三方FTA。此外,韓國第20屆總統當選人尹錫悅,其選舉時主打反中親美政策,但上任後實際的對中政策仍待觀察,畢竟韓國2020年出口中國金額達1320億美元,高於韓國出口美、日的總值,顯見中國市場對韓國產業的重要性。然而尹準總統上任後即便不急打反中牌,研判也不會加深韓、中在經濟上的相互依賴,因而推動中日韓FTA不易成為優先政策。

復從中日韓近十年雙邊貿易數據觀察,中國始終在中日貿易享有貿易順差,2014年中國順差來到549億美元的高峰(之後順差幅度逐漸縮小至2020年的224億美元)。相對的,日韓間反而是日本一直享有順差,且順差幅度平均為200億美元左右。韓國則在韓中之間持續享有貿易順差者但幅度在縮小。有趣的是,2015年韓中FTA生效後,韓國出口到中國情形並非一路成長而是時有起伏,反觀中國產品出口韓國卻呈穩定成長之勢。2020年韓國進口自中國的金額相較2011年成長了25.96%,從而韓中貿易順差也從2011年的477億美元縮減至2020年的236億美元。

換言之,這三國均各自為其中一方的貿易順差國,也都在進口上仰賴特定他方,亦即中日韓FTA並未明顯對任一方有全面性的優勢或衝擊。現階段觀察,中國可能是有較大誘因推動之一方,蓋中國一方面在韓中FTA下已有提升其出口表現的經驗,他方面在中日韓FTA下,亦可提升中國從日本輸入的主要產品如生產半導體的機器、積體電路等不中斷之保障。惟綜觀而言,在烏俄衝突落幕前,日韓都欠缺呼應中國意願的誘因,加上中國已正式提出加入CPTPP的申請,韓國也傳出即將申請,中日韓FTA之意義及加值性將會更低,若被束之高閣也不令人意外。

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