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台灣加入印太經濟架構未必樂觀

文/戴肇洋 台灣省商業會顧問

自從去年10月美國總統拜登在出席「東亞峰會」上,提出以「印太經濟架構(Indo-Pacific Economic Framework,(IPEF)」為落實「印太戰略」構想之後,台灣是否可能受邀加入即將從今年5月起推動IPEF,藉此填補在中國主導下,無法加入「區域全面經濟夥伴協議(RCEP)」的失落,以及擺脫在國際政治現實環境下,難以掌握參與「跨太平洋全面進步夥伴協議(CPTPP)」之徬徨,始終是國內社會各界所關心的焦點。

雖IPEF迄今並未正式公布整體規劃藍圖,但從拜登政府高階官員的論述加以觀察,可以發現其未來在運作上,並非以「對話」的型態呈現,而是以個別「協議」之模式促進區域內部相互合作解決問題。再者,IPEF所涉及的領域,並非屬於傳統經貿議題,而是偏重新興經貿議題,例如供應鏈韌性、基礎設施、潔淨能源、數位經濟標準、隱私權保護、資料跨境傳輸等範圍。

此外,值得一提的是,IPEF不但讓美國行政部門可以擺脫傳統貿易協議,包括減免關稅、鬆綁投資、開放市場等,需經國會同意的桎梏,而且亦可讓加入成員選擇較適合的項目,個別進行洽簽協議。尤其IPEF所規劃的議題,除了與CPTPP的貿易規範存在互補之外,皆是美國具有戰略價值或競爭優勢的項目,甚至可以透過政策介入與經濟之關聯,達到有效掌握、監管之領域。

亦即在拜登政府表示無意重返CPTPP,同時以IPEF作為「印太戰略」的核心下,頗讓我方政府高層認為台美關係「堅若磐石」,以台灣的優勢條件極有機會在首輪中受邀加入IPEF。其中,供應鏈韌性與數位經濟標準等議題,似乎為具有晶片或電子資訊製造能力的台灣量身打造,基礎建設及潔淨能源等議題,甚至是台灣可以充分扮演關鍵之角色。

誠如之前在「台美經濟繁榮夥伴對話」會議上,將上述議題作為未來合作的焦點,加上4月28日美國國務卿布林肯在回覆國會質詢時表示,IPEF屬於開放兼具包容特性,並未排除包括台灣在內任何國家,顯示台灣受邀加入IPEF審慎樂觀。然而,台灣在期待能夠受邀加入成為IPEF成員,進而藉此擺脫參與區域經濟整合困境的同時,恐將需要斟酌。這些若從美國推動IPEF目的加以分析,可以發現其端倪。

首先,IPEF雖是充滿創新的組織,但在規劃上仍然以「美國利益優先」為邏輯,其議題在偏重解決目前美國較為急迫問題的同時,無不以圍堵中國崛起為目的,例如干擾「一帶一路」計畫拓展、參與印太新興國家基礎建設等政策。亦即IPEF是拜登政府運作印太戰略的核心,若讓台灣加入,極易被延伸解讀為參與圍堵中國,並非目前美國最佳利益。

其次,經濟是外交的延伸,在台美斷交後,採取經濟外交戰略是我方藉此參與國際社會的基本政策;相對從美國推動IPEF目的之角度加以觀察,其實較偏重於外交即為經濟思維,其交涉處理過程,自然不是WTO傳統模式,無疑說明難以奢望美方在短期內將台灣納入偏重外交目的之IPEF。

另一方面,則是今年2月俄羅斯入侵烏克蘭,雙方軍事衝突是否能夠在短期內結束,或是陷入長期對峙,迄今仍然撲朔迷離,其所帶來的緊張動盪情勢,是否可能迫使印太國家,特別是東協各國政府在安全考量下,勢必重新評估與區域之間的關係。這些突如其來變化,或將可能導致美國動態調整IPEF戰略與作法,值得加以觀察。

很顯然地,雖IPEF整體規劃藍圖部分議題涉及台灣優勢產業,但台灣期待受邀加入成為IPEF成員,卻又無法樂觀。其實,從最近兩屆「台美經濟繁榮夥伴對話」會議的內容可以發現,台美之間不論是洽簽投資協議或貿易協議,迄今未見曙光,更加顯示台灣希望透過加入IPEF,進而藉此延伸參與其他區域經濟整合,根本難以美夢成真。

在此同時,從探索台灣突破孤立的角度而言,不論是經濟總量,抑或是貿易規模,CPTPP整體含量及影響,絕對超過IPEF;此外,加上IPEF未來發展或將較為朝向「亞太經濟合作會議(APEC)」屬於「論壇」模式,理應不致透過投票訂定較具有約束的規範。因此,與其奢望拜登政府在短期內能夠將台灣納入較為偏重外交的IPEF,不如積極布局爭取對台灣生存更加具有長期經濟效益屬於「組織」性質的CPTPP,此乃台灣經濟持續發展之道。

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