全球減排大計加速前行的契機

圖/摘自Pixabay
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今年4月22日世界地球日當天,美國總統拜登邀請全球40個主要經濟體領袖參加氣候峰會(2021 Climate Summits)。此次會議參與國家眾多,各國也發表了各自的減碳宣示,看似很給美國面子,但就因應氣候變遷的急迫性而言,這回美國未能在環境議題上與新興國家取得更多突破性的進展,使峰會只能算是「行禮如儀」地落幕,卻難稱得上成功。

究其原因,恐怕還是和環境議題的特殊性有關,2018年諾貝爾經濟學獎得主諾德豪斯(W. Nordhaus)便用囚徒困境(prisoner’s dilemma)清楚地解釋了此一現象。具體地說,氣候環境沒有邊界,具有公共財性質,使環境保護不可能靠單一國家的力量完成,而是必須透過全球各國簽署協議,共同承諾減少碳排放量方能竟功。對所有國家來說,遵守協議也是能創造最佳結果(best outcome)的選項。不過,由於污染本身具有負外部性,污染製造者不必承擔全部的污染成本,導致每個締約者都有經濟誘因違反協議。

反過來說,即便每個締約者有意願遵守協議,卻因為不知道其他締約者是否會遵守協議,以致於在協議沒有強制懲罰或監督機制的情況下,個別國家便猶如囚徒般,會選擇對自己最有利的選項,即偷偷違反規定,這也是國際氣候協定屢屢無法達成目標的主因。對此,諾德豪斯提出讓各國以減碳進程換取關稅優惠,與未減碳者課以懲罰性的碳關稅之蘿蔔與棍棒並用策略,力促各國重新思考減碳的成本效益,惟不少國家仍可能會因減碳所致的重大成本及財政負擔而卻步。

另一個較可行的方法,則是善用當前中性利率(neutral rate of interest;即充分就業下,無政府干預的實質利率水準)偏低的環境。中性利率常被儲蓄者與投資者用來推估長期折現率,而在環境領域中,折現率(discount rate)即是被用於衡量經濟活動當下的產值,與其衍生的污染外部性現值,並對兩者進行成本效益分析,以作為決策的參考基礎。像是政府將廠商生產活動所帶來的污染外部性,如碳排放的長期影響量化成金額,透過折現率的方式還原成當前現值,當成碳排放的社會成本(SCC),再由碳稅等方式向廠商收取稅費做為補償。

原則上,當中性利率下跌時,未來價值的折現率也會跟著滑落,使減少碳排放、追求綠色經濟等基礎建設不再那麼遙不可及。以美國為例,依2017年聯準會的模型估測,美國中性利率水準從90年代的3.0%,降到現今的0.5%;又或較簡易地以30年期美國公債殖利率減去通膨預期而得的估值可知,市場實質利率也從90年代的4.7%,持續下降至2020年的1.1%。也就是說,無論何種估算法都顯示,近30年來中性利率趨勢下降,且數值愈來愈低更已成為全球普遍現象,而其最直接的影響就是讓SCC估值上升。

然而,即使氣候變遷與環境污染問題愈趨嚴重,亟須加速推動各種減排工程,但美國國家環境保護局(EPA)依循預算管理辦公室(OMB)的政策指令(Circular A-4),與推演各種環境政策的長期影響或估算污染因素的長期經濟損害後,所訂下的折現率標準卻自2003年以來從未更新過,一直保持在3%至7%的區間內,與前述的2020年市場實質利率水準1.1%相去甚遠,這意味著美國現行評估環境污染的方式,已有部分偏離現實。若聯邦政府未加以適度調整,那麼採用過高折現率所算出的SCC就會過低,形同鼓勵廠商產生更多污染,反倒扭曲了原本環保政策的用意。

何況,主政者的思維與意識形態,也深深地左右折現率的認定。歐巴馬時代按照3%折現率所推估的每噸二氧化碳,在未來50年折現後的SCC為51美元,但川普就任後改採用7%折現率來推估,每噸二氧化碳的SCC估算就僅有7美元。難怪川普對氣候變遷議題興趣缺缺,更能以經濟理由取消乾淨能源計畫、降低聯邦燃料效率標準,並退出《巴黎氣候協定》。因此,即便美國政府已為環境議題建立若干政策執行機制,但這些機制在主政者的扭曲之下,仍難發揮當初創設者的預想功能。

要言之,鑑於環境議題具有公共財性質,讓各國有搭便車的誘因,以致於在缺乏互信與良好制度的國際環境下,減碳大計仍舉步維艱。但以前述市場實質利率4.7%與1.1%來推估30年後的碳排放SCC折現值,後者約為前者的2.56倍,這意味著若以較低的折現率來估算,污染外部性成本折現值變得更高了。顯見在極低實質利率的環境下,政府不僅在相關環境稅費上必須有所調整,規劃長期環境政策的參考參數也應跟著改變,而廠商在進行成本效益分析的過程中,也更有動機去選擇過往看來可漠視,但如今卻有誘因去執行的環保生產策略。未來全球如何利用低中性利率這千載難逢的機會,實踐長遠的環境保護目標,就有賴各國政治領導人的智慧了。

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