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借鏡國際 避免碳定價機制衝擊產業

文/劉哲良 中華經濟研究院綠色經濟研究中心研究員

近期全球追求淨零排放浪潮下,碳定價被視為實現此一目標的重要工具。常見的碳定價包含二種具體形式,分別為「總量管制下的排放交易」(ETS)與「碳環境稅費」。就運作機制來說,二者有所不同;ETS著重的是排放總量上的管制,碳環境稅費則是排放價格上的約束,對於受管制對象的影響,也有所不同。

然而,無論是ETS或碳環境稅費,本質上都是希望透過以誘因為基礎的管理方式來規範排放源盡可能地減少排放、以促進達成全球環境的目標;而非給予管制對象無法承擔的轉型壓力,迫使其無法存續發展。若特定管制對象在缺乏可行減量技術的前提下,強制給予碳定價責任,將增加生產成本,並減少可投入減碳的資金,進一步會對產業競爭力產生顯著的負面影響。在此原則下,國際間應用ETS與環境稅費來進行碳管理時,也會因應不同產業所具備的特性給予相異的配套設計,以降低受管制對象所造成的壓力。

在ETS架構下,主要來自於取得排放額度所須付出的成本代價。由於排放額度的取得,主要來自於主管機關的核配程序,因此可針對缺乏可行減量技術者、或是成本因應能力較差者,透過核給不同程度的「免費額度」,來降低受制對象可能遭遇的負面衝擊,此為ETS機制下主要採用的調整設計,以兼顧產業競爭力的作法。

另一方面,若是採用碳環境稅費,實務上存在幾種降低管制衝擊以兼顧產業競爭力的作法。首先是部分費基或課徵對象的豁免(exception),或是在受管制對象可以在特定條件下得以享有優惠費率的設計(例如承諾達到一定的減量目標),進而降低影響。其次,在第二種作法中,雖然同時將「燃料燃燒排放」與「製程排放」納入管制,但因考量到特定管制對象(特定行業別或製程)可行減量技術之缺乏及避免碳洩漏風險,在課徵設計上給予高額的免稅額,以降低受管制對象的競爭力受損,例如近期執行的南非碳稅機制,即是採用此種設計。

前述議題對於諸多能源密集產業來說特別重要,我們可以鋼鐵業為例來進行檢視及說明。在採用ETS做為主要碳訂價工具的案例中,鋼鐵業屬於必然受管制的對象,但考量既有技術的限制,以及同時屬於高貿易曝露的特徵,多給予高額的免費配額,令鋼鐵業者即便在ETS的管制下,亦僅有排放量超過免費配額的部分需要額外透過購買碳權來滿足遵約要求。以歐盟ETS(EU ETS)為例,即便免費配額在EU日益嚴格的氣候目標下將逐年減少,整體而言鋼鐵業歷年所得到的免費配額,仍多高於排放量。且隨著產業協商的持續進行,給予高碳洩漏風險產業免費配額的做法至少仍將持續到2030年。

在採用碳環境稅費做為碳定價工具的案例中,多僅將做為「能源使用」的化石燃料量、或其燃燒所造成之排放量納入管制,而排除做為「原料投入」之冶金用煤量及焦炭、或其所造成的排放量。依據目前的統計,全球現正執行中的碳環境稅費機制中,有近95%是採用此種設計(冶金用煤及焦炭予以豁免)。另一方面,採用免稅額設計方式的南非碳稅中,因考量到鋼鐵業既有的技術限制及碳洩漏風險,因此給予高額的免稅額;鋼鐵業燃料燃燒排放的免費額達90%、製程排放免稅額高達95%等。

在追求淨零排放的過程中,各種管理工具之應用,如何盡可能降低轉型過程中的衝擊影響以尋求經濟發展、環境永續與社會包容兼顧的成長模式,是當前氣候公約所遵循的基本精神。臺灣目前亦正處於規劃使用碳定價機制來做為淨零排放路徑支持工具的初步階段,參考前述國際案例中對於降低負面影響的配套做法,並選擇適合我國產業條件者融入制度設計之中,相信將有助於碳定價制度之順利推行。

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