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首頁ESG障礙重重的美國「淨零碳排願景」

障礙重重的美國「淨零碳排願景」

就在6月底,美國聯邦最高法院做出一項重大裁定:聯邦政府的環保署(Environmental Protection Agency, EPA)沒有國會的明文授權,就不能自訂規定管制發電廠的碳排放量。對於民主黨主政的能源政策,正面臨今年期中選舉和後年總統大選的嚴峻情勢。

美國總統拜登去年承諾,要在2030年前,將溫室氣體排放降低到2005年50%~52%的水準。值此油價高漲,通膨嚴重之際,在期中選舉前,無論是拜登總統或參眾兩院,都不願意提出標準更高的「乾淨電力標準」(clean electricity standard),或制定配套的新立法,落實氣候變遷的因應對策。

不過上述裁定正式宣告環保署權限「越界」,未來行政部門在研擬相關的二氧化碳和溫室氣體排放的管制,都有未經明確授權,甚至侵犯國會權限之虞。這對於拜登總統的能源政策與措施計畫,將樹立起一道廣泛、而且界限不明確的憲政障礙。

歷經二戰後的高速經濟發展,1960年代末期到70年代,是美國環境立法的黃金年代。其中,最重要的當屬清潔空氣法(Clear Air Act),從1963年起,對於汽車污染控制、空氣品質、乃至於1970年和1977年與1990年的三個重大修正案,賦予聯邦政府的環保署防制空氣污染與臭氧層,以促進公共健康的權限。1990年的修正案授權訂定各種物質標準的「可許可上限」(permissible ceiling),要求企業必須針對可能排放的危險物質,執行風險管理的計畫。為了對抗環境的污染,環保署建置「全國空氣品質標準」,以及據此提出特定空氣品質要求的規範、聯邦的強制執行、核發許可證明,並要求大型產業揭露其所做出控制空污的具體努力。

基於施行超過一甲子的清潔空氣法,2015年的「清潔電力計畫」(Clean Power Plan)針對發電廠,進行溫室氣體排放的管制,引發法律授權行政機構的權限範圍之質疑。在「西維吉尼亞州-狀告-聯邦政府環保署」的案例,日前最高法院以6比3的投票結果認為,聯邦政府環保署管控電廠的二氧化碳和溫室氣體之排放,訂定標準的權限是屬於參眾兩院的立法部門,而不是行政部門。

然而就聯邦政府而言,美國人民要付出的健康代價,真的太大。21%的煤電,排放出全國電力一半的二氧化碳。由於煤炭發電在2013年達到碳排放的最高峰,為了達到2015年巴黎氣候峰會的減碳目標,聯邦政府環保署2015年提出的「清潔電力計畫」,是為所當為,更是歐巴馬總統(2008~2016)的重大政績。而該計畫卻在2016年,被當時新就任的川普總統予以擱置。

對於拜登總統而言,如果聯邦環保機構只能根據「明文規定」,國會立法的授權,而不能只是依據「附帶條款」(ancillary provision),將不利於推動綠能產業和「淨零碳排」。

其中最重要的原因是,美國國會日理萬機,以詳盡的文字,訂定明確的目標,未必符合國家整體利益。例如,明文要求火力發電廠必須裝設特定設置,以免危害人體健康,並達成去年12月拜登總統2050年碳中和的行政命令之願景。但在未來28年的期間,一旦有更少污染、更加便宜的新科技問世,國會的明文規定,勢必要在日新月異的年代,不斷的進行一次又一次、曠日費時的修法,浪費掉寶貴的時間成本和社會成本。

再者,聯邦政府的行政裁量權,將因此而受到很大的侷限。就此來說,相關利害關係的企業和民意或許會歡迎,短期或有利於11月的期中選舉;但中期(2024年總統大選)而言,卻會因為不同碳排能源產業的廠商,「綠色成本─淨零支出」的轉嫁,很可能造成電價的居高不下,讓民眾難以接受,而2050碳中和的願景目標更可能因障礙重重而難以達成。

能源政策轉型的「憲政障礙」,對於美國政治、經濟、社會的影響,不容忽視。長遠的結果如何,有待後續的觀察。

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