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促進老人就業法制的憧憬與未逮

台灣銀髮族勞參率僅有8.6%,不及日、韓、美等國家。圖/本報資料照片

隨著平均餘命延長,台灣人口結構逐漸呈現老化現象。其中,65歲以上老年占比,從民國93年12月跨過7%的「高齡化社會」門檻之後,快速大幅上揚,107年3月達到14%邁入「高齡社會」,同時預估114年可以超越25%成為「超高齡社會」。此一趨勢之下,15~64歲工作人口於104年達到高峰1,736.8萬人後,開始逐年下降;此外,加上退休年齡提前,使得老人勞動參與率僅有8.6%,不及日、韓、美等國家,使得活絡老人勞動力已成為刻不容緩的議題。

面對人口結構快速老化趨勢,以及因應未來勞動市場可能呈現人力短缺風險,勞動主管機關特別整合各界意見及參考國外經驗,從禁止年齡歧視促進老人就業的角度研擬《中高齡及高齡者就業促進法》草案,7月中旬經行政院審查通過後,送請立法院安排9月會期進行審議。換句話說,政府推動老人就業法制目的,除了希望保障其取得公平工作機會之外,期待雇主得以實施彈性「定期契約」模式提供老人更友善的就業環境。

事實而言,就業人口快速老化,以及透過完善法制活絡老人資源,是全球許多先進國家政府規劃人力政策之一環。以平均餘命為全球最高齡的日本來說,目前其人口超過四分之一人口屬於65歲以上老人,日本政府除了在政策上積極鼓勵企業留住高齡勞工,同時補助企業雇用65歲以上勞工之外,近年許多企業重新考量勞工退休年齡,同時配合科技發展趨勢,利用職務內容再學習、工作流程再設計、縮短工時、彈性工時等模式,讓部分高齡的勞工延退解決人力不足問題,進而充分發揮其所累積的技術達到傳承經驗,創造勞資雙贏。

然而,檢視前揭最近政府所研擬的《中高齡者及高齡者就業促進法》草案內容可以發現,其中仍有部分需要加以釐清之處,包括:

其一,依據民間人力銀行調查顯示,目前國內45歲以上中高齡者及高齡者在就業上首當其衝的障礙是年齡歧視或限制;不過,檢視草案內容並未針對「如何落實杜絕年齡歧視或限制」採取積極作法進行完善規劃,而是遵循現行《就業服務法》罰鍰及職訓津貼內容,屬於消極作法。至於在消弭此一缺失上,其實可以借鏡日本作法,其法律之中特別規定某些職務必須留給中高齡者或高齡者;亦即透過職務重新設計,保障這些老人工作機會。

其二,若要提高雇主持續留用中高齡者意願或增加雇用高齡者,則須提供誘因。雖政府採取補助企業作為誘因,但值得注意的是,在《中高齡者及高齡者就業促進法》草案立法後,必須更進一步避免變相剝削中高齡者及高齡者其他相關福利,例如:目前擔任清潔工作多數屬於年長老人低薪勞動派遣,政府良好立意是否讓部分支持低薪的無良企業利用政府補助壓榨這些低薪年長老人薪資,重蹈過去「22K」夢魘,其後果不容小覷。

其三,政府訂定《中高齡者及高齡者就業促進法》目的,雖希望協助中高齡者及高齡者獲致相當程度就業機會,但若要更進一步提高法律效果,則需要在法制上針對未達65歲強制退休年齡的中高齡者之就業空間加以維護。亦即在其受到強制退休前,避免雇主藉著各種理由任意刁難工作,或是採取不妥手段逼迫提前退休,讓這些中高齡者的就業權利得以獲致保障。

其四,雖政府在草案中提供補助誘因,讓雇主採取彈性「定期契約」僱用達到強制退休之高齡者,但在執行上,似乎缺乏約束能力。亦即若要促進雇主配合補助誘因,可以參考部分國家透過「彈性就業」模式,藉以保障高齡者就業機會,例如:德國「漸近退休制度」、日本「持續僱用制度」、韓國「定額進用制度」等,均是值得借鏡作為參考,達到落實保障高齡者延長就業年限。

在此同時,我們肯定政府從保障中高齡者及高齡者就業機會的立意出發推動法制;不過,無法忽略的是,未來在執行上其所涉及需要配合的相關法規增修或實施辦法新訂,必須充分與各行各業的雇用需求進行對話,以及廣泛與各年齡層老人之就業意願交換意見。畢竟,各行各業「勞僱雙方」對雇用需求與受僱條件之標準不同,法制之後,一旦造成窒礙難行,不但難以達到協助老人取得就業,反而成為宣示效果大於實質意義。

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秉持熱愛臺灣,以客觀、中立、前瞻的思維,針對財經、產業及社會等相關政策與實務層面所面對的問題或挑戰進行觀察,進而提出個人淺見及芻議,分享各界人士。

戴肇洋

臺灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問