為新冠肺炎及民主獨裁疫情把脈

國土計畫的規劃,涵蓋全國的水土林,事關重大。圖/本報資料照片
國土計畫的規劃,涵蓋全國的水土林,事關重大。圖/本報資料照片

正當全國為新冠肺炎疫情的防堵全力以赴如火如荼推動之際,行政院會於20日通過「疫情紓困特別條例草案」的同時,詎料竟也同時通過將「國土計畫法部分條文修正草案」一併送請立法院審議。並以「優先立法」模式,責成主管部協調立法院,於新會期完成修法並公布施行。

檢視現行「國土計畫法」的立法過程,其實是經過25年漫長歲月的協調溝通、反覆檢討修訂,才於105年1月走完立法程序,並自當年5月1日公布施行。而該法的特色即是設定「2、2、2」時程,也就是明定從國土計畫法公布施行後,兩年內行政院就要公告「全國國土計畫」。再經兩年也就是在今年的5月1日,各直轄市及地方縣(市)就必須完成「縣市國土計畫」。然後再過兩年,也就是到了111年4月底前,各地方政府就必須完成轄區內之「國土功能分區圖」。從而自111年5月1日起,「國土計畫法」即可全面上路,明確規範全國範圍內的土地區分,以兼顧開發利用與水土環境的永續。

正因為國土計畫的規劃,涵蓋了全國範圍內的水土林,在環境永續已成為全世界的熱門議題與關注焦點之下,一方面可以理解國土計畫法的立法何以會如此的漫長與充滿波折;另方面設定行政體系三階段前後共六年的規劃期更是立法院罕見的立法特例。在107年5月1日行政院雖已如期公布了「全國國土計畫」,然而轉眼109年5月1日即將屆臨,內政部盤點後發現仍有部分縣市並未完成第二階段的「縣市國土計畫」。為免屆時因逾期未完成而陷入「違法窘境」,行政院顧不得可能被質疑為趁疫情緊繃之際,夾帶暗渡修法的批評,仍於院會提出修正草案,將原訂的「縣市國土計畫」及「國土功能區分圖」的完成時程,放寬為由內政部視實際規劃需要,可以於「一定期限內」完成。

國土計畫法的修法,如果只是為了避免陷入「違法窘境」,其實可以檢討當初所設定的三階段時程,顯然是求好心切又不切實際。然而,除此之外,另一個修法重點,也就是增列基於國家重大建設需求,允許「經行政院核定之國家重大建設計畫」,可不受五年通盤檢討的限制,改為可「適時」檢討國土計畫法,以免影響國家發展進程。

相較於前一項修法重點有其時程的迫切性,這後一項的修法重點則成為各方關注以及質疑批判的重點。因為國土計畫法的立法宗旨,就是要讓國土的開發利用不致於帶來破壞環境生態或違法開發佔用的副作用。因此從法理學的角度來看,依國土計畫法於107年5月1日完成公告的「全國國土計畫」,性質上居於「上位法」的高度,除了條文明訂的每5年可檢討一次之外,如果再加開可「適時」檢討的後門,則原已公告的全國國土計畫豈非形同具文。

也就難怪從上周行政院會通過此項修正重點以後,不止引起相關學者專家的關切,乃至質疑行政院為何要急著偷渡國土計畫修法。在立法院更遭到朝野立委異口同聲的嗆聲。除了痛批可「適時檢討」或放寬原訂的時程改為可於「一定期限內」完成,形同是要立法院空白授權,讓行政院可以便宜行事,有如球員兼裁判。更甚者直指此時此際行政院通過修法草案,「比新冠病毐更危害國家」。

總體以觀,行政院此次推動修改國土計畫法,雖然冠冕堂皇的指出,如依現行「國土計畫法」,包括中央政府在10年內,或地方政府在5年內,如要推動重大建設,都不准辦理國土計畫檢討變更,則未來各級政府將難以加速推動國家重大建設。但這樣的論述,卻難以平息各方對於行政部門擬藉機跳脫法規約束,以便便宜行事,並形成行政權專斷獨大的質疑。

在實施民主體制的國家,依循三權分立原則,行政體系一方面要依法行政,同時也要受立法部門的監督制衡,以免成為行政獨大或重蹈專制獨裁的覆轍。然而儘管有這樣的分工體制,但從人性的角度來觀察,手握行政資源者自然希望監督制衡甚至掣肘的力道愈少愈好,從而也就容易出現種種有意無意的迴避監督制衡,甚至陽奉陰違、我行我素的行徑,乃至於一步步的走向以民主之名行獨裁之實的不歸路。我們寧可相信包括蔡總統及蘇揆並無此居心,但觀諸其他號稱同樣實施代議民主體制的國家,經由選舉產生的領導人最後卻走向專制獨裁之路的案例,近年來不只屢見不鮮,甚至儼然成為一種流行病毐。台灣在全力防疫的同時,似也不應該輕忽對「民主轉型獨裁」可能疫情的警覺與對應了!

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