礦屬國有不是「霸王條款」而是「公益條款」

「礦屬國有,不受地主所有權影響」,並非我國所獨有的規定,而是大多數先進國家的共通立法例。圖/本報資料照片
「礦屬國有,不受地主所有權影響」,並非我國所獨有的規定,而是大多數先進國家的共通立法例。圖/本報資料照片

文/楊政憲、王照宇 執業律師

近年來有關礦業法的討論,其中的一個主要議題,是關於有部分論者所指稱「霸王條款」的討論,亦即關於開採礦產,在未獲得全數地主同意的情況,是否可將合理對價提存於法院保管後,即進行開採。

就此議題,其實只要對於目前相關法令,有比較完整的了解,應該可以知道,這並非所謂的「霸王條款」,反而是貨真價實的「公益條款」。

礦產歸屬國有,因此讓採礦的利益可由全民共享,而非淪為礦產所在地地主「此山是我開,此樹是我栽,要想過此路,留下買路財」的「私有化」財產,在此種制度設計下,土地的所有權當然屬於地主,但地表下的礦則屬國家所有,且不讓地主具有利用礦產的同意或否決權,如此方能由全民共享礦產的相關利益。

關於「礦屬國有」此一「公益條款」的規範,我國憲法第143條第2項明訂:「附著於土地之礦,及經濟上可供公眾利用之天然力,屬於國家所有,不因人民取得土地所有權而受影響。」由目前許多對礦業法修法有發表意見的公民團體,均持贊成態度的礦業法第2條規定:「中華民國領域、專屬經濟海域及大陸礁層內之礦,均為國有」,也可以得知「礦屬國有」此一憲法規定,應屬不同意見陣營,以及我國立法者多年來的基本共識。

而如果進一步考察其他先進國家的立法,我們也可以清楚了解「礦屬國有,不受地主所有權影響」,並非我國所獨有的規定,而是大多數先進國家的共通立法例。

以德國為例,我國憲法前述第142條的規定,一般認為是源自於德國1919年威瑪憲法第155條,該條文已明確規定「礦屬國有」。而該國目前的聯邦礦業法(Bundesberggesetz)相關條文,則是規定開採較具經濟價值的礦產,需要取得相關政府主管機關之許可,而非取得地主的同意,即使是地主本身,也不能在政府未同意的情況下開採此類礦物。

在法國法制當中,於二十世紀中葉的礦業法(Code minier)立法及其後的修法,該國礦業法制,基本上也是採取與前述德國制度類似的規範方式,即對於較具經濟價值的礦產,擬進行開採者應向相關政府機關取得許可,方可進行採礦。

至於在英國,原本在該國法制傳統上,僅有金礦及銀礦,歸屬於國有(Crown Estate),但其後的法制發展,已經逐漸將一些能源相關礦產(如石油、天然氣),納為國有,開採此等礦產,需要得到相關政府機關的許可,而非得到地主的同意,方能進行。

而在葡萄牙,該國就礦產的歸屬,如同我國,係於該國憲法第84條,明確規定礦產屬國有資產,而該國相關法律對於有經濟價值的礦產開採,也根據該國憲法所揭櫫的礦屬國有原則,進行規範。至於西班牙法制中,則是於1973年礦業法以來,相關規範也明確規定,礦產係屬公有,並非土地所有權人所有,該國並對於礦產也主要根據經濟價值的不同,而有不同的利用規範。

由簡要的比較法制介紹,我們可以輕易發現,在相對而言較為地狹人稠的國家(如前述西歐各國),由於礦產屬珍貴的資源,需要讓其利益,歸由全民共有共享,而非淪入私人口袋而任由私人坐地喊價、或是讓礦產「被私有化」,因此,於此等國家法制當中,共通的規範方式,就是讓較有經濟價值礦產的所有權,與「土地」本身的所有權分離,不讓土地所有權人享有採礦的最終的同意權或否決權,如此方能落實「礦屬國有、利益全民共享」的立法意旨。

而先進國家當中有極少數國家,是將礦歸屬於土地所有權人或是發現礦藏者,但這類國家大抵上是土地範圍廣大、人口密度較低的地廣人稀國家,或是礦產蘊藏於人跡罕至之處,因此需要於制度設計上提供較高度的誘因,讓願意從事探勘或採礦之人,能享有較為充足的利益,以促進礦產資源的有效利用。該等國家的具體狀況,與我國有相當大的不同,並非適合仿效的對象。
 由此我們也可以了解,「礦屬國有,不因人民取得土地所有權而受影響」,此乃絕大多數與我國環境相若的先進國家,所採取的立法方式,也是我國憲法及多年來礦業法的規定內容。以此等內容為中心或是所衍生的相關規定,不但不是部分論者所稱的「霸王條款」,反而是多數法制先進國家所共同採納的「公益條款」,而得以讓礦產所產生的利益,能為全體民眾所共享。

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