解開農電共生的枷鎖

法律上如何規範農地之使用,以兼顧農業政策與能源政策之健全發展,實為一大重要課題。圖/Pixabay
法律上如何規範農地之使用,以兼顧農業政策與能源政策之健全發展,實為一大重要課題。圖/Pixabay

文/溫麗琪 中華經濟研究院綠色經濟研究中心主任

文/王柏霳 資策會科技法律研究所研究員、律師

農電共生是台灣永續能源轉型,貢獻全球暖化議題的關鍵選項。我國積極推動能源轉型,太陽光電目標為2025年達到20GW的裝置容量,其中15GW為地面型太陽光電,為達成此一目標,初步預估約需3萬公頃以上之土地,惟都市土地有限,從而釋放農地相關空間,成為不可避免之選項。但農地又涉及農業糧食安全、農業發展等議題,因此農業政策與能源政策兩者間常面臨衝突。因此,法律上如何規範農地之使用,以兼顧農業政策與能源政策之健全發展,實為一大重要課題。

我國相關辦法限制了農電共生的可能投入,也限制了我國轉型永續能源。依照農委會所制定的《申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法》(以下簡稱《農許辦法》)第28條及第30條規定,除地層下陷等不利農業經營區域外,綠能設施原則上應與「農業經營結合」,並應附屬於農許辦法附表所列之農業設施。不過依照農許辦法附表,卻有部分農業設施不得為綠能設施所附屬(例如網室),或者是附屬上有面積限制(例如溫控栽培場),另依民國108年5月8日新修正之《農許辦法》第28條規定,該綠能設施限制必須為屋頂型綠能設施,排除了無屋頂之農業設施附屬設置綠能設施之可能性。此外,依照《農許辦法》第7條規定,該辦法所定各項農業設施面積,原則上亦不得超過所坐落之農業用地土地面積之40%。

雖然農電共生有其環境和經濟的疊加效益,但受限於最低產量標準的認定無法科學量測,台灣投資農電充滿風險。依《農許辦法》第33條規定,申請人於取得農業用地作農業設施容許使用同意書後,仍必須依核定計畫內容繼續經營農業,且農地之使用須符合原核定之計畫內容種植申請書所載明之相同作物。對於是否有農業繼續經營之事實,農委會長年以農企字1040012614號函釋作為判斷依據,以該種作物於年報上近三年產量平均值之七成,估認為最低產量標準。因此若申請人該種作物之產量低於此一最低產量標準,則極有可能認定無繼續經營農業之事實,而依《農許辦法》第33條第2項廢止許可。這也造成了很多農作物無法改變及調整的事實。

實務上的觀察,往往地方農政單位於申請人申請時或於申請後進行實地查核時,亦會針對非綠能設施之農業設施進行調查,如調查中發現該農業設施本身已經不具備農業效益,則該農業設施將有可能會被認定為不合格,從而導致駁回申請,或者經地方農政單位廢止其許可,從而附屬於該農業設施之綠能設施也一併面臨遭到拆除之命運,可謂雙重損失。

台灣目前並不鼓勵農電共生,間接造成農作物生產和環境疊加效益無法落實,其中,綠能和農業結合的關係需要重再檢討。如農電共生的申請人希望與農業經營結合之綠能設施毋庸附屬於農業設施,則僅可循《農許辦法》第29條一途,於綠能專案計畫區域內申請設置綠能設施,但綠能專案計畫區域之申請主體,僅限地方政府或國營事業可提出申請,依農委會目前規劃,大面積之綠能專案計畫區域為優先審查對象,以免導致農地遭受切割。然而實務運作上,太陽光電系統商進行大面積設置時,如希望綠能設施可以不用與農業經營結合,僅可循《農許辦法》第30條,於地層下陷區等不利於農業經營區域申請設置綠能設施,但此類地層下陷等不利於農業經營之區域,往往也是饋線缺乏之區域,不僅申請人需自行負擔設置饋線成本,也增加綠能設施設置之技術上或經濟上難度。

台灣的農電共生實受到相關發展限制,和日本相比,其將農地等級畫分,當農地等級或農業價值越低,則可容許設置不與農業經營結合之綠能設施之面積就越大,反之,則越小,與我國不與農業經營結合之綠能設施,僅能限縮於地層下陷等不利於農業經營區域,有很大的政策方向差異。日本針對農業振興區域以及非農業振興區域設有不同規範,如為農業振興區域,原則上依照各地方政府之規定而定;如為非農業振興區域,則依日本農林水產省之規定,申請人所申請設置之綠能設施,並不以與農業設施結合為必要,但須為易拆解之構造。且於面積上,申請人僅需附設計圖、計畫書、農業試驗機關就申請人所申請設置之綠能設施遮蔽率對農業經營影響之意見書等,並定期回報即可,如成效良好,則回報間隔可再予寬限。

日本農林水產省透過定期回報、農試所之意見報告以及定期實地查核、產量監控等手段,確保綠能設施與農業經營結合之目的。最後在產量要求上,日本農林水產省則以減產量不得高於鄰近區域當年單次收成平均產量之兩成,作為有無持續經營農業之標準,從而降低農民實際上因區域性天災導致農作物歉收,而面臨被廢止許可之風險。

台灣綠能與農業結合阻礙重重,從日本推行的經驗來看,若我國能夠透過科學監管、實證監控,逐步推行農電結合,保持適當之光遮蔽率以及維持對應之光飽和度,農電並非不可相互結合,互利共生。

若能就各地不同的環境,找出適合與光電結合之農作物以及搭建太陽能板之工法,以降低對環境之影響,並透過輔導及推廣,讓我國真正落實「農業為本、綠能加值」之目標。

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