民主治理 還須量能建構

臺灣大學法律系教授、前內政部部長葉俊榮

文/臺灣大學法律系教授、前內政部部長 葉俊榮

數位雙峰 等量齊觀

數位時代民主治理的挑戰與因應,挑戰比較多,因應部份需要與大家一起進一步討論,找出解方。以往資訊監控的老大哥直指政府,數位時代來臨,民間網路服務業者論實力,與政府也等量齊觀,一起形成「數位雙峰」大數據。演算法的運用、便利與選擇自由,交雜難解。不論是紅燈理論或綠燈理論,綠燈理論就是可以放行往前走,所搜集的數據資料對國家治理、經濟發展、社會治理、安全、個人都有用;反之數據資料使用與監控令我們比較害怕的是會失去什麼還不知道?是否會造成人性尊嚴、家庭和諧、社會的危害?在全球地緣政治競逐下,雙峰發展更為微妙,民主課責將面臨挑戰。如2018年美國臉書(Facebook)個資外洩聽證會,臉書創辦人祖克柏(Mark Zuckerberg)首次出席美國國會參議院商業及司法委員會聯合聽證會,就臉書不當分享用戶數據作證,過去臉書一直專注於應用工具開發,但如今僅僅構建應用工具是不夠的,他強調社交網路已經被使用在不當的政治手段裡,臉書正在努力防範。

數位時代下的資訊搜集,可以分為政府與網路服務業者兩個龐大主體,我們了解數位發展過程,過去都是以政府為主扮演重要角色,許多討論資訊、資料、數據,最後都會參照龐大政府的動態作為。但各位如果像我一樣曾在政府機關中任職,真的會感到害怕,害怕政府機關裡面,真的有很多資源,掌握各方眾多數據、資料、資訊。不禁要問,這些資料是從何而來?我們政府有著非常複雜的文官系統,不同的專業基於不同的需求,有些基於法律的授權,有些基於不做也不行,掌握與掌管許多數據、素材與資訊。從最基本的金融交易秩序、經濟發展,背後需要有信用原則(如聯合徵信中心),市場要運作必須認得出來今天跟我訂契約的是誰,那個人是誰?同一性、恆定性要透過戶政、民政機關,依一定程序,在社會上形成社會公信,政府機關角色就出來了,無論戶政、民政、地政、人民、土地、主權,牽涉到很多細節內容,若無完整掌握,無法成為共同體,連基本經濟活動、社會互動之間的相互扶持,都無法確定有公信力。其他還有治安、交通、環境、天氣、污染、水利、水文化等相關工作也都隨著數位發展演進到今天。

我們經歷資訊革命、數位時代,政府形成一座看不見的高峰,無法進行鳥瞰,恐怕任何人都無法一手掌握仍在運作中的龐大複雜系統,隨著施政方向,數據在串聯,透過公務員討論、部會機關之間協調、並加上與人民互動,不斷演變。真正進入數位時代後,我們看到的是另外一個越來越高的塔也準備形成另一套規則的有機運作中。

數位全球化與演算法的挑戰

另一個塔就是民間的網路服務業者,以不同方式不斷搜集各種資料、個人資料,並在搜集過程中,不斷的累積運用,包括運用大數據、演算法,尤其是演算法,在相當技術程度內,可以預測行為模組,告訴我們可以先看這部片子、先做那件事,再可以考慮要不要行動。演算法把人類行為路徑,經由個人資料演算顯現出來,它不是要強制你選擇,但你人生視野、抉擇一直在被它導引。現今的社會,也會有很多人喜歡被導引,因為確實很方便,立即看到我想要的,但也左右著我們的思考。從威權時代到民主自由,我們花了多少時間爭取獨立思考與自由意識,現在卻慢慢的有那麼多的保母(演算公式),不斷每天告訴我們可以做什麼,而且有時候我們還很快樂的跟隨。所以面對數位時代挑戰,第一個是演算法的運用,透過各種不同的服務業者引導、告訴、甚至主宰我們。

數位時代第二個的挑戰是,在全球化政治圈裡,中美競逐、互動,間接影響民間網路業者的發展與運作。民間網路業者已經掌握了許多的數據、資料與資源,但是在全球的運作,這些業者的運作並非如此單純,在某一個國家或地方、限制某一類的服務與交易,過程中牽涉非常多複雜政治性考慮、利益衝突、地緣爭奪,這些都是數位的雙塔起來後,所造成的挑戰。過去人類一方面是數位化,另ㄧ方面強調人類共同生存價值、理念,當中最重要的體現就是民主思維,民主法治、憲政主義觀念橫掃全世界。本來很樂觀的人認為世界可以越來越趨於ㄧ致,但是從雙子星被炸、恐怖主義再次發生之後,後續種種發展,我們發現世界其實還是非常紛亂。我們身在台灣這幾十年一直在走民主的路徑,面對數位化後的挑戰是我們需要思考的問題。政府與民間網路業者形成的雙塔都很強,未來當兩個塔碰撞後,會產生什麼火花,仍不得而知。美國與歐盟都已經在處理,那我們呢?雙峰在互相交涉的過程,也許我們看得見,但是不是有些是我們看不到雙峰對峙。究竟是美國政府代表所有的臉書用戶,還是臉書代表所有的網路服務業者,數位時代的問題非常多,尤其兩個都是龐大的資訊的收集者、運用者。

民主治理下 數位雙峰之差異化監督

隨著數位時代發展網路,服務業者呈現四個型態:一為網路接觸服務業者(Internet Access Provider;簡稱 IAP),如AOL、HINET、SEEDNET等;二為網路內容服務業者(Internet Content Provider;簡稱 ICP),如Pchome、Yahoo等;三為網路平台服務業者(Internet Platform Provider;簡稱IPP),如 Google、Amazon、Facebook等;四為網路應用服務業者(Application Service Provider;簡稱ASP),如金融業務軟體服務、遊戲軟體服務、應用程式服務等。所加起來的業者非常多,相互之間也有關聯、串流。雖然說民間業者彼此間具有關聯,但相較於政府機關的資訊搜集更為複雜,以政府為例,機關為單位可以清楚看見歸類,相互之間就有行政一體概念,如果政府要對搜集來的資訊要進一步了解,須依法行政,個資法有規定,資料搜集目的與使用目的之間要有相當合理關聯性,但事實上政府是非常容易掌握、可以完整的鳥瞰。但是網路服務業者的散佈甚廣,他們之間能否協調,相互之間又是什麼樣的關聯,勾勒出的圖像就比較複雜一點。

政府機關與民間網路服務業者的資訊搜集方式、資料屬性、資料整合、搜集速度與數量皆不同,受到的監督更是不同。政府往往是比較高的管制方式、以公權力來實行,需要時可以整合,但也受限於ㄧ些法規上限制,政府在搜集資料以主權得行使範圍為界,且需經過法律授權執行,因此速度與數量皆較可確定。如不談論憲法所保障的人權,政府可以將犯罪資料與移民資料整合,偵辦詐騙案件時,詐騙業者頻繁出國,檢調可以即時調閱出入境相關資料,透過頻繁出入及轉機幾個因素整合起來,與過去犯罪記錄比對,就知道要到哪裡去抓人,這是好事要抓犯罪。但如果不是好事怎麼辦?

其實政府機關的整合,在新冠肺炎傳染危機中,具體展現,像這次移民資料用來確認新冠肺炎確診者過去路徑,即時與防疫中心配合,杜絕國內民眾染疫風險提高,資料跨部門整合後發揮重要功能,政府機關搜集資料是基於行政一體透過行政協調、整合各部門所搜集到的資料,比較有可能整合,形成龐大的資料庫。而網路服務業者能搜集到跨國境的使用者資料,且隨著科技與服務日新月異、業者間彼此交流資訊,業者得以快速搜集到更全面的使用者資料。並以市場導向、服務導向,基本上是讓使用者自願提供資料,網路服務業者資料取得,更私密、更細瑣、更容易串連到個人的意象,平常行為,構築使用者習性與足跡的資料庫。故兩者搜集模式不同,搜集速度與數量不同,受到監督的密度也應不同。

須強化監督角色的適法性

人民要求政府原則上公開政府資訊,使人民便於取得。但如有涉及個人隱私應不予公開,如就醫及用藥紀錄。人民同樣希望網路服務業者公開其搜集使用者資料的範圍、路徑和用途,且要求網路服務業者提出具體的隱私和資料處理政策、公開數據,如美國總統選舉期間被認證的假帳號數量。但必須對於個別使用者的網路足跡保持秘密。人民對網路服務業者的對於自身個資的保護期待不亞於對政府的要求。實際上兩者所受到監督密度卻十分懸殊。網路服務業者受到的監督穿透力過低,導致陽光根本無法滲入繁複而龐大的資料搜集機器中。

數位時代依法監督政府是最基本要件,一般公民社會監督政府同時也要配合法律要求,但如何監督網路服務業者?只有兩條路徑:人民自己監督或是政府監督。一方面我們要監督政府亦要求政府監督另外一個峰(網路服務業者),所以政府有兩個角色同時存在。這是人民現在的困境,如果人民能自己監督、控管,透過網路按下同意鍵就能解決。但事實上同意鍵存在著不對等的條件,永遠沒辦法保障我們的權益。所以數位時代常存在不對稱關係,導致監督力度不同、陽光穿透力不同,且搜集模式多樣化,一種是政府搜集人民資訊後自己用,一種是網路服務業者收集後自己用,另一種則是雙峰之間串連、互動,以公共利益或非公共利益,政府與網路服務業者合作向業者索取用戶資料或網路服務業者與政府合作向政府索取人民資料。如消費者保護、刑事偵查、防疫等。基於各種原因互動產生多種不同模式。所以又要運用又要監督,我們怎麼辦約束?是相當大的問題。

監督政府 落實管制網路服務業者

未來管制網路服務業者有兩個面向,一為人民要求並監督政府,強化對網路服務業者監督。政府搜集大量人民資料,人民要求政府不得過度搜集人民資料,也不得任意將資料傳輸給網路服務業者,現行是以「個人資料保護法」規範行政對業者蒐集、處理及利用個人資料監督之權責。訂有服務使用者向業者侵權請求損賠之規定,亦有損害賠償團體訴訟規定。未來須強化立法,授權主管機關對業者制定相關規範標準,讓行政機關與網路服務業者合乎標準作業程序,並降低人民透過法院尋求司法或行政救濟門檻。

二為人民主動集結監督業者。管制業者資料搜集、處理、利用與保存,過去著重於搜集方式與數量,數位時代下,人民高度使用並依賴網路服務,自主透過網路服務業者向其他服務使用者揭露私人生活及個資,業者更輕易搜集大量個資,在資料和技術不對等情況下,人民難以知道資料如何被處理使用。網際網路服務縱使極具公共性,業者與服務使用者仍被定位為「私人法律關係」。因此,在網路上經常心虛且快速按下「同意」鍵,對於同意的內容也不要太相信。人民可自主組織團體,監督業者,減緩不對等情況,面臨大型、跨國網路服務業者可能無意願與人民團體協商,人民藉由透過代議機制,亦即「國會」代表人民監督業者。

數位時代 量能建構刻不容緩

數位時代下,政府不會失去角色,反而角色越來越重,更須同時扮演推動與監管。高普及的網路資源,無法完全依靠政府公權力管制。人民的量能建構(capacity-building)、民主素養、媒體識讀都很重要,千萬不要認為只要監督出偉大政府就能安心無虞,政府政策與行政推動也必須積極有力。唯有不斷提升人民的量能建構,政府也有責任協助人民建立量能建構。人民更不能僅仰賴政府,民間社會活躍也非常重要,如民間基金會集結問題進行研討,台灣安全也是因為有活躍的台灣團體努力而來。

政府可藉由命令控制模式或協商模式管制網路業者。透過立法或行政權,要求業者配合管制措施,包括提供資訊、行為許可須符合標準配合監控等;但命令控制也有難處,政府對商業活動及網絡空間活動有過度介入疑慮,反而影響民眾隱私與言論自由,且許多業者是跨國企業,國家主權與法律要求也有其侷限;另外是透過協商模式與業者談條件,透過自我監管、後設管制、經濟誘因、市場管制、揭露規範等,彈性貼合市場需求管制措施,但民主社會競逐下,政府真的會為了人民最大利益進行協商模式成為難題。協商必須是「法律上授權」、「程序」、「公開透明」兼具,協商方向、主張與範圍不能違反既有法律,若僅採個別協商授權更是有疑慮。

國會角色也必須演變與翻轉,人民「直接」決定的空間擴增,傳統上政府與人民二元思考下,國會「代理」角色產生侵蝕,私部門快速崛起並成為威脅,人民自決意識高漲,影響監督與課責模式發生變化。國會既有行政權又有制衡關係,若轉由人民直接監督成本太高,何況人民連組成團體代表性都有疑慮。人民權益的守護,國會必須更關心,國會應積極透過聽證會來釐清問題,聽取業者、服務使用者(人民)與政府三方立場聲音,界定公共利益範疇,進而面對數位時代影響與因應。

數位民主 須跨平台溝通

現今很多議題走向公與私併存交雜,傳統民主正當性監督仍有必要,也必須改變。數位民主普及時,網路及資安議題,對代議制產生衝擊,國會反更可以扮演監督角色,發展國會監督可能性,國會必須擺脫傳統功能桎梏,蛻變成為監督並促進人民社會對話角色。數位雙峰掌握人民資訊,政府與民間都有相互監督的必要,除了行政機關不斷整合進步外,國會必須更努力,維持活躍的人民社會,及強化數位時代民主量能建構,更是刻不容緩。

台灣確實需要跨領域平台,集結產官學的聲音進行討論,從學術建構到政策實踐,以面對全世界變動的重要議題。任何一個討論平台都是讓大家來分享看法,進一步幫台灣發現新問題,提出方針或願景,發揮研擬作用。

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