從公平會的意見分歧看我國數位經濟發展的虛實

圖/Unsplash

近期數位科技巨頭是否因濫用市場力量導致產業生態面臨不公平競爭的議題,在國內輿論引發高度關注。媒體報導指出,公平會委員提議可主動立案調查臉書和Google等科技公司,檢視其是否利用高份額市占率地位,在數位廣告市場中享有不公平優勢。領銜提案的公平會委員指出,數位平台在數位廣告市場具有獨占地位,以臉書為例,該公司吸納了大量數位廣告,卻不需繳稅給我國政府,加以包含臉書在內的諸多數位平台無償轉載其他媒體所產製的新聞內容等議題,皆可能造成國內廣告和媒體業者處於市場競爭的劣勢地位。

過去幾年,Apple、Facebook、Google等數位平台業者早已因為擁有強大的市場支配力,引起美國、歐盟、澳洲、日本和韓國等國政府的高度關切。日本與韓國公平會日前相繼針對數位平台業者在數位廣告市場的反競爭(anticompetitive)議題立案調查或提出報告,澳洲國會也在今年二月通過「新聞媒體與數位平台強制議價法」,訴求全球數位平台業者應對使用澳洲新聞媒體所產製的內容付費,種種跡象顯示平台業者與產業生態系中利害關係人的矛盾已達到臨界點。

有別於外國主管機關所展現的積極作為,反觀我公平會對於是否應主動調查科技巨頭在數位廣告市場的反競爭行為所做出的緩議決議,除凸顯出主管機關典型的保守作風之外,亦反映出當各國政府積極因應數位經濟所帶來的機會與挑戰時,我政府部會在思維與行動上,仍相對消極。

隨著5G高速網路時代來臨及資通訊產品、服務和技術的推陳出新,發展數位經濟已成為各國政府研擬科技創新政策與資源分配時的重點,而此次新冠肺炎疫情在全球造成肆虐,進一步加深各國政府與企業加速導入數位科技以強化治理效能和營運韌性的意願。事實上,運用數位科技優化治理與實現轉型並非全新倡議,早在90年代末期,以美國為首的經濟早發國家便已享受過第一波由數位科技應用所帶來的生產力進步果實。然而令人困惑的是,雖然近十年來世界科技發展路徑依舊循著摩爾定律和梅特卡夫定律的預言持續發展,惟各國生產力卻未因為資通訊裝置的更加普及,以及網路節點與使用者人數的高速增長而出現相應成長。

國際經合組織(OECD)曾針對上述生產力與數位化發展背離的現象發表專論─「數位化與生產力:互補財的故事」,研究指出,2008至2017年OECD成員國的生產力幾乎全面低於前一個十年(1998~2007),各國生產力並未隨著科技應用擴散而有更亮眼的表現,此現象猶如1987年諾貝爾經濟獎得主Robert Solow在紐約時報所寫下的經典名言:「電腦無所不在,除了在生產力上找不到它的影子(you can see the computer age everywhere but in productivity statistics)」。生產力和數位化發展背離現象也在國內上演,根據主計總處報告,2002至2007年我國多因素生產力年均成長率為3.67%,2008至2019年的年均成長率下降至1.61%,同期間我國企業數位化程度(以使用電腦或網路設備協助內部作業衡量)則由40%上升至64%,顯見數位化並未如理論預期般刺激生產力進步。

OECD研究指出,數位科技應用和平台經濟確有益於企業生產力提升,但擁有豐富資源的大型企業對數位科技的部署與利用能力遠勝於占據產業多數的中小企業,導致整體經濟的平均生產力未能明顯體現數位化的具體貢獻。

政府欲藉數位科技之力協助產業轉型,必須打造三個關鍵成功要素(或稱數位經濟發展的互補財):技能、網路建設和競爭政策。

其中,首要之務是提升工作技能,由於數位轉型將使容易被科技取代的工作需求減少,但會增加需要結合腦力與數位工具以處理複雜任務的工作機會,政府需特別留意勞工數位落差問題,並給予中低階技術勞工更多職訓與社會安全支持。其次,是建構企業可負擔的網路環境,有鑒於新世代高速網路建設成本愈來愈高,政府需確保偏遠地區的網路可及性,同時也要讓企業在成本可負擔的前提下充份運用網路以實現數位轉型。

最後,也是相當關鍵的是產業競爭議題。數位經濟通常具有近乎零邊際成本及規模報酬遞增的特性,在網絡經濟大者恆大效果帶動下,科技巨頭極可能贏者全拿(winner-take-all)。儘管產業集中度高可能隱含較高的資源媒合與數據運用效率,但卻不利於整個產業的良性競爭與生產力進步。OECD研究指出,相較於沒有平台業者獨占的服務業,若市場是由一家業者獨占且無其他業者可與之匹敵,則後者的整體產業生產力將低於前者74%。

「速度為本,數據為王」,這是數位經濟時代企業競爭的制勝關鍵,而政府推動國家數位經濟發展亦復如此。為落實我國數位轉型,行政院規劃於明年成立數位發展部,我們給予高度肯定。惟需要提醒的是,國家數位轉型涉及的面向多元且變化極快,各部會應有更積極的作為主動因應。

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