加密貨幣監管與創新的兩難

從特斯拉宣布暫停使用比特幣購車,到中國加強打擊加密貨幣,整個市場開始面臨恐慌式拋售,許多投資人損失慘重。圖/美聯社

文/許毓仁  前立法委員、台灣金融科技協會副理事長

在台灣疫情持續延燒之際,加密貨幣市場也持續震盪中,讓加密貨幣是否泡沫化的議題再次引起討論。從特斯拉宣布暫停使用比特幣購車,到中國加強打擊加密貨幣,整個市場開始面臨恐慌式拋售,許多投資人損失慘重。

個人認為,貨幣不僅代表價值和信任,同時也應該具備治理、管理和保護公共利益的能力。為了維持全球金融的穩定、保護投資者、避免非法活動,加密貨幣監管是世界各國共同的責任,台灣當然也責無旁貸。

過去台灣一直都沒有積極面對加密貨幣的監管問題,終於在近期有了新的進展!根據防制洗錢金融行動工作組織(Financial Action Task Force on Money Laundering, FATF)最新發布的指引的建議訂定「虛擬通貨平台及交易業務事業防制洗錢及打擊資恐辦法」草案,並預計於2021年7月1日正式實施。然而,當這個草案一推出,馬上引起社會一片譁然,從整體規範很明顯可以看出主管機關對於虛擬通貨業的不熟悉,甚至想用傳統金融的反洗錢思維強加在新興的數位產業上。

首先,按照FATF指引建議各國應引入加密貨幣事業的許可或登記機制。目前美國、香港、新加坡、馬來西亞、泰國、日本、瑞士、澳洲、加拿大、菲律賓等國都已經對加密貨幣相關機構發行牌照或許可證,進而監管其業務、降低風險並增加投資人信心。

然而,台灣不僅針對加密貨幣的定義仍然不明,目前將其暫定為「虛擬通貨」,也就是尚未認可加密貨幣具有貨幣性質,至今也無主管機關,造成體制上的缺口。除了無法確認監管責任歸屬與發行牌照外,發生任何糾紛或案件均無主管機關可以負責協調處理,這也是近幾年許多國內業者和專家們一直奮力疾呼的問題。

再者,最新修正的草案僅針對在國內設立登記業者進行反洗錢監管,等同於要用戶推向國外交易所註冊,使得國內合法經營的交易所流失大量用戶,並促使場外交易更加盛行,實為不智之舉。以香港為例,政府打算要把虛擬資產服務提供商(VASP)涵蓋範疇擴大,也就是除了容許香港本地成立公司申請VASP牌照外,亦包含註冊於海外並在香港提供服務的公司,容許他們申請VASP牌照並同步列管。從另一個角度來看,針對國內業者列管並無不可,就國際上的經驗來看,大多數發行加密貨幣監管牌照的國家皆要求該公司必須於國內註冊。但我們目前草案的問題在於該規範僅針對防制洗錢與打擊資恐為目標,因此不應該只侷限規範國內業者,而應該涵蓋有在台灣發展業務之境外業者,才是真正能保障到國家安全和反洗錢之目的。

第三,自從FATF在2019年提出的指引方針將傳統金融的Travel Rules套用在加密貨幣上,也就是要求虛擬資產服務商(VASPs)在轉移資金時,需要將客戶資訊交給對方。FATF認為如此一來,勢必可以降低加密貨幣運用於洗錢、打擊資恐。由於用戶的隱私和區塊鏈去中心化的特性正是加密貨幣迷人之處,導致許多交易被隱匿、跨境資金不明流動等,這樣的特性也造就在監管上一個很大的挑戰。

因此當FATF指引一出來後,也迫使許多政府開始研擬Travel Rules如何具體落實的問題,這包含各國在管轄範圍內應列管VASPs、規範VASPs的權利義務、對於洗錢和資恐的可疑交易行為採取必要法律或監管措施。目前美國、加拿大、瑞士、新加坡對於Travel Rules有較明確且可執行的規範,尤其是瑞士在FATF發布指引後很快做出反應。瑞士金融市場監管局(FINMA)在《瑞士金融市場監督管理局反洗錢條例(AMLO)》第十條要求客戶與受益人的訊息和付款委託書應一起發送。接收交易訊息的金融中介機構(financial intermediary)就可以審查客戶和受益人是否正確,針對有問題的發送可以退還付款。

我國這次的草案也有列出Travel Rules的規範,惟實際上該如何執行尚未有定數。參照FATF指引可以發現,Travel Rules的執行需要有相當的技術和監管措施去搭配,我國目前缺乏相關的配套措施,僅把Travel Rules放入法案中,根本無法落實而導致形同虛設的紙上規範。我認為明確指派主管機關、制定專法、產業自律、由公會和政府溝通協調、發行執照列管應是我國加密貨幣產業的基礎建設,在這樣基礎下才能有效落實Travel Rules。

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