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勿興公教人員文字獄

台大管中閔校長於擔任政務委員並兼任國發會主委期間,為周刊匿名撰寫社論乙案,遭到申誡處分。圖/本報資料照片

公務員懲戒委員會9月2日對台大管中閔校長(以下簡稱「管」)於擔任政務委員並兼任國發會主委期間,為周刊匿名撰寫社論乙案,作出予以申誡之處分。主要理由有二:一是管持續、經常匿名撰稿,領取稿酬,違反公務員兼職規定;二是管針砭時政「對其本職有妨礙」,而且內容與遣詞用字「損及相關首長的形象,違反行政倫理」。

此一裁決除了引發國人對其妥適性之討論,另一值得憂慮的問題是:此裁決對公教人員似有祭出「文字獄」的意味;國內學者專家原本就已趨式微的討論、批評國政之風氣,恐會因而雪上加霜,更趨消沉。

對公務員之兼職與行為規範

據一般之理解,與本案相關、加諸於公務員身上之規範,主要包括以下幾方面:在兼職之規定方面,公務員非經長官許可,不得兼職;且所兼工作,不得與本職之性質與尊嚴有所妨礙。在行政倫理與行為規範方面,公務員未經長官許可,不得以私人或代表機關名義,任意發表有關職務之談話;不得對外透漏機關內部討論細節與尚未對外公開之討論結論;以及不得有個人意見不在機關內部表達,而盡往外界陳述之情事。在避免公器私用方面,則禁止將政府的內部研究與機密資料充作私人用途,或作為對外批判政府的依據等。

匿名評論已公開之決策 何來違反行政倫理?

公懲會的裁決最引起爭議之處,是未考慮管係以匿名之方式,而非具名為雜誌撰稿;而且其所評論者,都是外界已知的政治現象,以及其他部會已公開的決策之事實。因此,實難謂管有違反上述公務員行為規範與行政倫理之處。又進一步言,報章雜誌為了讓作者暢所欲言,一向有邀請專家學者以匿名或筆名撰寫社論或評論之傳統,並負有保護作者、不讓外界得知撰稿者真實身分的職責。管之評論既然是以匿名為之,外界理應不知是管所寫(周刊若予透露,是未善盡其信賴保護之職責);如此,公懲會有何依據可認定是管損及了首長之形象,有違行政倫理?因此,公懲會之認定可謂無稽,難以服眾。

「新型態兼職」之界定應更周延

在管為周刊撰稿,是否算是兼職方面,管曾以在周刊並無職位,且與周刊沒簽契約自辯,但遭公懲會以雙方達有合意,即可視為兼職之解釋予以批駁。惟有專家指出,銓敘部在民國75年曾函釋:公務員服務法對公務員「特邀專欄撰稿,倘不涉職務之事務,尚無禁止之規定」。此函文似乎意指公務員若獲邀撰稿,所談論內容只要與自身職務無涉,即不會被歸類為兼職而遭禁止。若確可作此解釋,管為周刊撰寫評論稿,即不致被視為兼職;從而,也就不必受到「非獲長官許可,不得兼職」之條文規範。惟函意是否如此,有待銓敘部進一步釐清。

另外,有一點很值得討論者:公懲會認為管以「持續性」、「經常性」方式匿名撰稿,獲取稿酬,是「新型態的兼任職務」。但是裁決文對何謂「持續」與「經常」,並未予清楚界定,即逕行對公務員的兼職型態「新」增添了「為報章雜誌持續經常撰稿」一項。此一判例若就此確立,其潛在的負面影響恐不容小覷。

通常,對公務員的規範多會一體適用至公立學校的教育人員。公懲會此一裁決,帶有「文字獄」意味,限縮了公教人員為報章雜誌撰稿、評論時事與政府政策之自由度。此裁決一旦確立,成為判例,必然會產生寒蟬效應,使公教人員討論、批評時政的意願大幅下降。

知識分子的監督、評論時政,是促使各國的政治、經濟與社會進步的重要動力。近一、二十年來,各種原因使然,國內知識分子關心時政,討論、評論實際政策之風氣已逐漸式微。在此情況下,國內報章雜誌的社論與評論撰稿者本就難尋。如今,占相當比例、為撰稿主要擔綱者,然具公教人員身分的專家學者,若因管案之裁定所建立的規範,而退出評論時政之撰稿者行列,對督促國政進步之動力的斲傷,將難以估量。因此,政府若欲將「為報章雜誌持續經常撰稿」視為「新型態兼職」,並納入規範,在處理上應更周延。

三點疑慮應予釐清

為了避免讓此一對公教人員有祭出「文字獄」之虞、且尚存疑義的裁決成為判例,建議管對本案提請再審,或聲請主管機關銓敘部釋示,俾使公懲會與銓敘部對以下三點疑慮為公教人員作出釐清;若是管不提出再審與聲請,銓敘部也應主動釋疑,以利公教人員遵循:一是「持續性」與「經常性」之定義為何?二是具名與匿名持續經常撰稿是否皆屬兼職?三是公教人員匿名評論政府首長或政策,是否適合將之課以「違反行政倫理」之罪名?
要之,時下台灣對學者專家關心、評論時政,應該是歡迎、鼓勵唯恐不及。吾人極不樂見政府對包括公教人員在內的學者專家,在表達意見、評論時政上的自由度,加上不必要的限制。此次公懲會對管案的裁決,令人有對公教人員興起文字獄的感覺,宜審慎再酌。

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不計毀譽與所言是否起作用,本著對台灣社會的關懷,以及學者的良知,言所當言,寫所當寫,但求無愧於心與社會。

許嘉棟

東吳大學辜濂松先生紀念講座教授、財政部部長