扎實研究對公共政策的價值

貨幣改制是頗為重大的制度變革,必須立基於扎實周全的事前分析。圖為印度發布廢止該國500廬比與1,000廬比鈔票之流通,結果一夕之間社會陷入癱瘓。圖/美聯社
貨幣改制是頗為重大的制度變革,必須立基於扎實周全的事前分析。圖為印度發布廢止該國500廬比與1,000廬比鈔票之流通,結果一夕之間社會陷入癱瘓。圖/美聯社

公共政策涉及社會資源的運用、民眾福祉的增減、國家發展的前途,無論一項措施、一個法令,均影響廣泛深遠,不容率爾輕忽。為釐清問題並作適切決策,依據議題,宜採取合宜研究方法,進行事前評估與事後檢討,以助公共政策之抉擇與改進,以及執行成效之提升。然而,國內外往往看到朝野各自端出公共政策意見,或有吸睛效果,倘若欠缺詳實分析,頗可能落於資源浪費,甚至社會紛擾。

研究方法多元多樣,無論理論分析或實證研究,重要的必須扎實,能對經濟社會現象確實觀察分析。2019年諾貝爾經濟學獎三位得主Abhijit V.Banerjee、Esther Duflo、Michael Kremer,採用了實驗研究,以隨機控制試驗(randomized controlled trial, or RCT),. 對窮人問題深度探討,強調援助貧窮必須用對方式,方式之優劣可透過研究來比較鑑定。政府與國際組織常對貧窮社會提供援助,卻無力確實解決貧窮問題,給予資金並不能全然解決問題,不瞭解貧窮者的生活環境與挑戰,使得大筆援助猶如大石投海,激起漣漪後未見蹤跡。此次諾貝爾獎桂冠加冕,肯定扎實研究對於公共政策的高度價值性,也提供未來對貧窮社會援助方式具體的索引。

公共政策之成效,單靠空泛的理論模型無法貼近事實,必須實地觀察。Banerjee & Duflo著書「窮人的經濟學(Poor Economics)」所提出的貧窮問題涉及面向甚廣,大多貧窮者對未來不具信心,土階茅茨,四壁蕭然,四處打打零工。疲憊回家之後,若能享受奢侈品的服務,便是一大滿足,偶爾獲取資金援助,即去購買電視、手機,或大啖美食,並未規劃儲蓄與長期生活經費,遑論創業製造商機。

政府提供免費義務教育,然上學出席率低。居民疾病纏身,即使提供公家低廉醫療,因交通不便與服務不周而讓居民卻步,寧可求助巫醫以求短暫的生機盼望。死亡率高,為死者舉辦一場隆重的喪禮乃是當地文化,約要耗掉該家庭一年四成之所得收入。如此惡性循環,無力解決困境。因此,如果在每個環節中尋求改善,例如: 增加醫療地點、接種疫苗者贈送獎品、留校學習女生贈送制服、放寬小額貸款的還款期限等等,這些小小的作法調整,在研究實驗中看到大大的實質成效,對措施決策具有頗大涵義。上述現象,有賴持續不斷的研究逐步整理出邏輯條理。

無論由政府決定決策,或由民眾公投作出決策,都須先有周全探討分析,呈現於眾,否則不但費時費錢,甚至傷及國家千百年命運。且以英國脫歐而論,2016年6月英國公投決定脫歐之後,不少人後悔,央求重來公投,已經無法回頭。接下來的脫歐過程,焦頭爛額,無法在對外的歐盟與對內的國會之間得到共識,政壇衝突,經濟混亂,國家躊躇不前,競爭力受到斲喪。如果公投之前的政治論辯時,能夠把後續難關先在選民抉擇之前清楚呈現,冷靜思索,或有不同結局。

貨幣改制乃是頗為重大的制度變革,必須立基於扎實周全的事前分析。然而2016年11月8日,印度作了一項粗糙的幣制決定,謂是為了鎖斷黑幫人士的地下金融,逼其吐出巨額鈔票,發布廢止該國500廬比與1,000廬比鈔票之流通,次日生效。結果一夕之間社會陷入癱瘓,一年後檢討時也發現地下金融仍另有兌換鈔票之通路。如果決策者不要只基於政治目的而胡亂出招,瞭解社會資金流動管道,明白民眾生活用錢之習慣,應可避開該次失敗的社會代價。

公共政策在定案前、執行後,都應進行政策評估,評估必須扎實。諸如:政府提供低利貸款,是否提高廠商投資意向,或只是稍微提前既定投資行動,真正影響因素在於投資環境何種因素能否改善。又如交通建設拓建與否,事先應收集潛在輸運需求量、替代輸運路線、民眾便利提高度、經費負擔度等等。為增加生育比率,宜瞭解少子化的重要原因,把家庭所得、教育政策列入配套思考。推行長照計畫,則要瞭解各類長者對長照需求情形,將社會資源有效運用,不必鎖住社福範疇自我設限。探討勞工政策,可藉由大數據統計分析,掌握勞動市場大貌,作為工時、休假等規範之參考。

做研究難以立竿見影,必須持之以恆,宜提早啟動,細膩觀察。2019年諾貝爾獎頒給了長期扎實研究者,不但表彰其科學研究方法,也指出扎實研究對公共政策之價值,值得各界思索。
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