國營事業民營化的轉折與績效檢驗

中華電信朝民營化華麗轉型。圖/本報資料照片
中華電信朝民營化華麗轉型。圖/本報資料照片

「國營事業民營化」,這句話在台灣民主轉型之前的戒嚴時期,曾經是當時黨外人士、公民團體訴求倡議改革開放時,一再提出的一項主張訴求。而隨著台灣民主轉型的步伐,從戒嚴解禁、國會全面改選,以及經由總統直選,落實了三次的政黨輪替,有關「國營事業民營化」這個議題,也已在相當程度上獲得落實。演變迄今,包括朝野各界,幾乎已經沒有人再把它當成議題或話題。然而,這是否意謂著我們的國營事業民營化已經大功告成,因而不再是一個吸引人的話題?

檢視國營事業民營化的改革轉型過程,從數據來看,的確呈現了一定的績效。包括經濟部所屬的中鋼、台肥、台鹽等公司,財政部管轄的三商銀,以及交通部名下的中華電信等,經由釋股的程序,名義上已經不再是公營事業。但實質上這些新樣態的非國營企業,其中有不少主管部會透過掌握的官股,仍可實質掌控這些「民營」公司的經營權。在某些特殊案例上,如名義上已屬民營的彰化銀行,這些年來每逢董監事改選時,總要一再上演官股與民股合縱連橫,競逐經營主導權的戲碼。從而,也在一定程度上引發外界質疑,這種樣態下的「民營」企業,是否真的已是民營化了,抑或只是披著民營外衣的另類公營企業?乃至於更尖銳的質疑這種面對「國營事業民營化」改革訴求下的回應模式,根本就只是「上有政策下有對策」的範例。而對這些「民營」公司來說,卸掉國營事業的身分,反而可以不必到立法院接受立委的質詢監督,相應的其原主管部會則還是可以透過掌控經營主導權而更方便的來安插人事。

也許正是這種「半調子」的改革,讓主管官署及各該公司發現摘掉「國營」的帽子,反而可以收「去虛保實」的外溢效應。因而成就了迄今包括財經交等相關部會,都可交出一份原轄公營事業轉為民營化的成績單。至於尚未完成民營化的公司,是否「改革尚未成功」,應該繼續推動貫徹,也就不再有人關注。如此這般,讓早已習慣既有國營企業營運作息模式的主管及員工,也樂得不必承受公司民營化的轉型挑戰,繼續活在一動不如一靜的「舒適圈」。

回顧「國營事業民營化」的轉折過程,固然可以對比當初倡議者主張的陳義過高、不切實際,但是評估整個「民營化」的績效,也許可以從已民營化或仍未轉型的公司的對比來做觀察。一個顯著的例子就是已經民營化的中華電信,不止在不久前的五大電信競標5G頻譜的時候,豪氣的大撒銀彈領先群雄,這在國營事業時期,繁瑣的行政流程根本就會框限中華電信做出即時回應。另外一個事例,則是中華電信最新公布該公司2019年來自轉投資事業的收益約達16.5億元。受此激勵,中華電信宣稱內部已設定一個「積極目標」,2020年將在系統整合、資安、大數據、雲端及5G創新應用等五大領域,積極啟動投資、併購,進行「廣結盟」。很難想像,如果中華電信還是從前的國營事業,在多一事不如少一事的慣性思維下,是否敢於以及能夠設定出這樣的一個積極目標?

朝民營化華麗轉型的另一個案例,則是前屬經濟部的台鹽。台鹽在民營化後,面臨產值有限的情勢下,只好轉型朝生技保養產品領域發展,結果不止闖出了一片天,甚至連尚未民營化的台糖,也邯鄲學步的投入熱門的美妝保養領域。但是按說台糖的本行應是蔗糖的生產供應,從嚴格的角度來講,它並非像台電般具產業壟斷性及公共服務性而以公營為宜。於今從成本效益來講,台糖如果再專注於傳統的蔗糖的契作生產,在經營上勢必陷入困境,不如趁勢轉型民營化,也許可以殺出一條生路。但又因其擁有龐大的土地資產,因此只好落得甚至連加油站等副業都要多角經營,而唯獨不再從事本業生產的特異企業了!

除此之外,另一個案例也具指標性,屬財政部的菸酒公司,自從去掉菸酒專賣的保護罩之後,雖然仍繼續經營本業,但也如同台鹽、台糖般開發副產品,並在市場上有一定口碑。但是當被詢問何以未見市場行銷廣為周知,卻才發現受限於本身既是國營企業,而且以菸酒製造、產銷為準,因此即便另有副產品,也不敢大肆張揚,以免被質疑公營企業為何「與民爭利」?

總結這些傳統國營事業民營化過程的眾生相,既彰顯做為企業體,除非特別肩負無可替代的提供公共服務之角色功能,否則終究要面對產業轉型與市場競爭的挑戰。繼續維持公營企業身分,可能是保護傘,但更可能是框限之所在,如何拿捏,毋寧更值得正視與三思!

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