產業機關決策 應融入競爭政策觀點

健保署公告將自8月起,就民眾自付差額醫材,消息一出醫界一片譁然。 圖/本報資料照片

文/魏杏芳 公平交易委員會委員

近日因健保署公告將自8月起,就民眾自付差額醫材,醫療院所得收取的差額實施上限,形同對特定商品作出價格限制,消息一出醫界一片譁然,雖然此制已暫緩上路,但難保不捲土重來,爭議依舊。

健保署主要政策理由,係為人民著想、防止人民因各家醫院醫材價格差異而買貴傷荷包,的確用心良苦。但除非政府已決策將我國醫療產業定性為管制產業,排除市場機制,否則整體制度設計,都應儘量調和市場機制精神,朝營造健全的競爭環境去規劃,本案民眾自付差額醫材部分,與健保支出無關,更當如此。

價格是重要的競爭因素,卻不是唯一因素,政府措施應有促進品質、多樣性、創新等非價格因素競爭的效果,以滿足消費者的多元需求,增進總體消費者福利,而非只著眼於照顧價格導向的消費者。倘因自付差額上限實施的結果,導致部分品牌商無利可圖退出市場,除了多一筆經商環境不自由的紀錄,還剝奪了另一群消費者的選擇自由,醫院利潤可能縮水,市場上剩餘的醫材供應商更缺乏有效競爭壓力,品質下降的結果,受害者主要又是價格導向消費者,以及不得不使用該類醫材的醫師。

這還不包括因競爭壓力減輕、缺乏導入先進技術及觀摩機會所衍生的國內相關產業發展遲滯問題。此外過去因健保藥價給付低,美國商會的製藥委員會每年在白皮書裡都會提到藥價問題,也造成對外關係緊張,殷鑒不遠。價格導向消費者的利益應該被照顧,但應尋求其他適當的工具(例如其他法源的補助補貼),而非選擇負面外溢效果甚廣的價格限制。事實上病人進入醫院就醫,選擇的是該醫院軟硬體整體服務的「包裹」,不是只有醫材;病人依賴信賴醫院再加上雙方高度的資訊不對稱,當走到需購買自付差額醫材階段,病人換醫院的轉換成本太高了(只為了醫材自付差額高就換醫院?),這樣不得已被鎖入的困境,才是病人醫院關係問題的所在,主管機關應在結構面去思考如何有效調整,而不是專注自付差額醫材一項。 

由上述方方面面的觀察,會發現自付差額上限議題,除了主政的衛福部,還涉及經濟部以及未被正確認識的公平會,各機關間未能事前交換專業知識及資訊的老問題。這裡要特別談一下公平會。公平會設置的本旨不是價格管制機關,而是以維護自由公平競爭環境為目的;公平法作為一部原則上所有產業都適用的競爭法,理論上任何不屬於管制法領域的產業法規,都應融入競爭政策的精神或原則來規劃設計,使國家整體逐步走向市場經濟,但因公平會與產業主管機關乃平行而非上下級關係,公平法與產業法也難完全以普通法特別法關係類比,因此事前的溝通合作就特別重要。不能等到產業法已不當扭曲競爭環境(已設定不當的價格及非價格限制)在前,一旦市場上的事業行為發生爭端,就將爭端「後送」給公平會,要求公平會以競爭法處理。

試問此時公平法的執法會是符合初衷及原理的競爭法嗎?在管制法下對事業再施以公平法管制,欠缺真實的商業自由,雖然有剩餘的可競爭性(在價格上限之下競爭),競爭的結果也不具有真正的效率。如果全民健康保險法第45條立法之初曾與公平會討論,相信公平會一定建請注意該條項的競爭法意涵。據報載此次健保署公告的醫材價格上限,是邀集各大醫學會及公會討論的結果,這豈不與公平會一再宣示公會不得以決議設定價格的立場扞挌?但在此之前,公平會並沒有獲得表達意見或進行競爭倡議的機會。

類此情形,在其他產業法領域不勝枚舉;並不是在產業法規裡加入競爭法用語,法規就自動具有競爭法精神,需要就立法政策對市場結構及事業行為的影響作事前評估;同理,將政府機關改成公司,不代表市場從此變成自由競爭市場,還要有其它配套。公平會以其專業,應容許在政府內部儘早參與提出建議,而不是對個案擬予處罰時,才以公平法為工具要求公平會出面。至盼行政院能正視這個政府組織運作的統合問題,讓公平會發揮其應有的促進作用。

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