農田水利政策的三項未竟之功

農田水利會改制為公務機關,由農委會承接。圖/本報資料照片
農田水利會改制為公務機關,由農委會承接。圖/本報資料照片

在立法院臨時會朝野政黨的爭議下,繼2018年通過的農田水利會組織通則第40條,有關「農田水利會之改制及其資產處理、職員工作權益保障等事項,另以法律定之」,農田水利法完成三讀,農田水利會由公法人改制為公務機關。未來將分配水源的事權統一,行政院農委會承接現有農田水利會而成立的17個分署,牽動到升格為農業部後的內部機構的整併之外,還涉及現有農田水利會的資產及負債由國家概括承受,更可能觸及憲法對於人民財產權保障的爭議。以下從組織變革、用水標的、以及公共利益三個層面,來分析未來的農田水利政策。

在組織變革方面,事權統一的水源永續,必須建立在農業部的升格。從行政院組織改造五法在2010年到2011年陸續完成立法,並於2012年起,跨越政黨賡續改制升格的部會,除了行政院的主計總處和人事行政總處、國家發展委員會,還有文化部、科技部及勞動部;而尚未完成、但較容易完成的是交通及建設部、經濟及能源部、以及農業部,而機構與職權整併幅度最為龐雜困難者,誠屬環境資源部。由於農委會目前的機構已經頗為繁複,光是林務局就有9個管理處和農林航空測量所,此外,農委會有9個改良場、水土保持局有6個分局、畜產試驗所則有3個分所和4個繁殖場,而農糧署和動植物防疫檢驗局則各有四個分署和分局。換言之,以現有的農田水利處,就算加上有北中南東四個分署的農糧署,人員預算編制勢必無法因應水源事權統一後的政務推動。因此,農委會升格為農業部,確實有其必要性。

在用水標的方面,此次立法將有助政府未來調度水源,於關鍵時刻排除返台企業「投資五缺」的缺水障礙。因為目前水利法規定的順序是:家用與公共給水、農業用水、水力用水、工業用水、水運及其他用途。對於新竹、台中、台南的科學園區,各縣市政府所劃定的工業區,或是高雄工業重鎮的用水,企業可以自行排除障礙的空間有限。若要像台塑今年5月計劃在六輕工業區,打造全台灣最大的海水淡化廠,或「護國神山」台積電,自行推動水資源管理的五大核心行動,都是可遇而不可求的自力救濟。中小型規模的廠商是心有餘而力不足,可望而不可及,要求業者自求多福,不利於長期的招商引資。

在公共利益方面,徒善不足以為政,徒法不足以自行。良法美意是否陳義過高,甚至演變成憲法訴訟或政黨對抗的局面,當不是國人所樂見。農田水利法的三讀通過,在政治上的餘波盪漾,原因有二:少數與多數的辯證;以及公共利益的本質。

就少數與多數的辯證而言,民主政治是數人頭的政治,而公共政策本來就有人反對,有人支持,如果什麼事情都要尊重少數,那如何進行多數統治,這是「少數服從多數,多數尊重少數」的困境。政策的立法與施行,本來就會面對贊成與反對、多數與少數的問題,因此對於多數和少數對政策的贊成和反對的不同立場。「多數統治」和「尊重統治」的政治權衡,更多政策執行之溝通與協調,「多數未必對,少數不一定錯」的執政態度,都有助於解決國家概括承受農田水利會資產的憲政爭議。
就公共利益的本質來說,在木已成舟,箭在弦上,不得不發的今天,則必須思考的是:維持社會正義的基礎,共同的觀念價值或許未必可得,但具有說服力的公共利益,必須要有政治、行政、經濟、社會的可行性。面對經濟與社會、政府與農民、以及朝野政黨的衝突,最重要的是依據詳盡規範的法定程序,循序漸進的推動後續的政策。利益的競逐與調和,可以透過多元觀點詮釋得到,這可能有別於農業技術官僚眼中的公共利益,甚至無法用「多數決」民主政治的法則進行理解。

前大法官吳庚在2012年曾經指出,「公益不是整個社群或其中大部分成員利益的總和,而是『各個成員事實上利益,經由複雜的交互影響過程,所形成理想的整合狀態』。在多元社會須持續的透過公開討論形成共識,而不是由公權力主體片面決定」。

一紙立法,強制由國家接收,一般大眾缺少充分的訊息,也沒有看到政策說明與具體計畫,無法弭平政治爭議,更不能解決政策衝突。「完全執政,完全負責」,對於涉及「資產充公」和「比共產黨還共產黨」的疑慮,擁有權力的人必須告訴人民,為什麼農田水利會的資產與負債,要由國家概括承受?農田水利會改制為公務機關固然簡單,就地設置分署安置職員和未來的公務員進用其實也不難;但是,現有的資產屆時要如何進行鑑價,以後新設置的農田水利事業作業基金能否在年度預算書裡面,充分的揭露財務資訊,讓社會大眾檢視,立委諸公監督,都是各界人士想要知道的問題所在!

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