從無人機噴農藥亂象看政府治理問題

受限於只有法人才可執行無人機代噴農藥業務,供不應求自然也間接對缺工農民造成困擾。圖/本報資料照片

面對農民老化導致農業缺工的問題,行政院農委會於去年5月宣布「無人機精準農業與農噴應用元年」起飛。鼓勵以無人機噴藥取代傳統人工噴藥,以紓解人力不足,未能及時噴灑農藥防杜病蟲害肆虐的困境。然而,從「應用元年」正式啟動迄今已逾一年,實際績效卻慘不忍睹,凸顯政府公部門在推出新措施時,往往因為相關規範不切實際,不只讓良法美意難以落實,甚至引發更多的新亂象。透過本個案的探討分析,或可為各級公部門提升服務品質與治理績效,提供參採改進之資。

沒有錯,農委會從去年5月就啟動讓無人機可以用來執行代噴農藥作業,此項創舉不只讓人刮目相看,也看好或可因而化解務農人口老化及農林人力不足的問題。而依照「依法行政」的準則,要導入無人機於農業生產領域,制訂相關的遊戲規則,自然也是應有之義。而真正的問題,顯然在於這些規範是否切合實際,才不致於陷入「看得到卻吃不到」的困境。

由於運用無人機取代傳統由人工執行農藥噴灑,牽涉到無人機噴藥是一項專業技術,且具一定的公共危險性,因此農委會先是在去年8月就分批辦理農藥代噴人員訓練課程,在取得證照後,接著還要接受交通部民航局無人機操作證的預先評鑑。但即使取得了無人機操作,以及農藥代噴的雙證照,在今年3月所公布的「遙控無人機管理規則」上路後,又另外規定想要執行無人機代噴農藥業務,還必須是具有法人身分。在這樣的層層管控下,乃使得雖然一年來已有360人通過訓練課程取得證照,其中並有111人也通過了民航局的評鑑,但面對還必須具法人身分的關卡,以致迄今全台僅17人取得合法資格,可以執行無人機代噴農藥的業務。

評析包括農委會和交通部民航局所制訂的相關管理規則,其實只能算是公部門機關在推動新的措施時,所必備的標準作業模式。否則,如果遲不開放,將面臨法令規範未能與時俱進的質疑。同樣的,如果不對導入無人機運用於農業生產領域,訂出相關的資格規範,也將面臨可能出現種種亂象的後遺。

但是當這些課題依照行政部門的標準作業流程逐一落實公布後,卻引發農民的不同抱怨,歸納起來至少包括以下三個不同面向的問題:

首先,自然是想要取得無人機代噴農藥的資格,除了要取得農藥代噴業者證書及無人機高級專業操作證之外,還必須是法人才可操作。其結果就是導致已經取得雙證照,想購買農用無人機的自然人,不只無法獲得接案代噴的機會,甚至連想在自家的農地改採無人機來噴灑農藥也不可得。從而,設定「法人」此一門檻,對於全面啟動由無人機代噴農藥,在執行績效上自然就要大打折扣。

其次,受限於只有法人才可執行無人機代噴農藥業務,則在合規者只有17人的情況下,因供不應求自然也間接對缺工農民造成困擾。進而在農忙時期,出現未獲官方認可的「黑機」到處違法噴農藥的亂象。而這種亂象,根據報導,地方縣市政府其實大多知情,但諷刺的是,全台迄今卻未開出一張罰單。其中的癥結,並非各地方政府的不作為,而是因為無人機噴藥時間短暫,即使發現有無人機在天空盤旋,但要證明有在噴農藥並非易事。尤其因這些藥劑噴完即告消失,想要找證據並非易事。更何況各縣市政府通常只有一名業管人員,根本缺乏執行取締的人力。

除外,民航局另又規定噴藥前15天須先提出申請,事後又要在3天內上網填報施藥紀錄、上傳飛行軌跡。但連代噴業者都質疑,難道15天前就能預知那裡會出現稻熱病?又或等到發生病害時才申請用藥,但等15天審查核下後,卻已來不及處理。而正是因為法令不符合實況需求,農民在病急時為搶著投藥,反而衍生出非法噴藥的問題。

總結開放無人機代噴農藥的新政,落實精準農業的新境界,農委會的初心值得肯定。但相關法規的不切實際,以及在防弊與興利之間未能精準拿捏,卻使這項「應用元年」的新政之實施績效遠遠不如預期,甚至還衍生更多的亂象。

擴而言之,其他部會,甚至整個執政團隊,在推動各式各樣的紓困、振興措施時,同樣也是求好心切,但卻缺乏周延規劃與配套,以致亂象叢生、並留下不同程度的後遺症。凡此,也印證了「知易行難」,正是對公部門治理績效的最大考驗了!

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