政策昨是今非下的因應之道

口罩國家隊的廠商出包,違法混用大陸製造口罩,震撼國人。圖/本報資料照片

在面對危機(crisis)和焦點事件(focusing event)的時候,「誰」設定政策的議程,要「如何」移轉社會輿論的政治壓力,一直都是國家領導人的重大課題。

英國學者Rose認為,決策者必須「基於過去,判斷未來」(judge the future by the past),要有前瞻性的政治視野;而其原因就在於,無論是先前制定的法令規章,或是前任政府所編列的預算,很多政策的方案,其實都只是延續前一任政府的施政而來,所以必須要在第一時間,就「概括承受」。

從這個角度而言,過去兩個星期,接連發生、震撼國人的兩則重大新聞:美豬美牛明年1月起將開放進口;以及口罩國家隊的廠商出包,違法混用大陸製造口罩,牟取不法利益。

身為決策者,必須瞭解的是,食安問題是和長久以來、被刻意忽視有關,事到臨頭,驟然的政策宣示,引發民怨和在野黨的反制,屬於事前應該就預期得到之範疇。而相反的,疫情防治的口罩國家隊,是全體國人過去半年引以自豪的政府德政,在所有人的高度矚目之下,竟然還發生廠商作假、人謀不臧的問題。

另一位英國學者,Pollitt在2008年的專書著作:《時間,政策,管理︰基於過去的治理》(Time, Policy, Management︰Governing with the Past)曾經指出,「公共問題不是在那裡,等著被處理,決策,也不只是解決問題而已,而必須要在一開始的時候,就做好界定問題本質的事情」。

就此而言,兩個都具有政治本質的政策問題,美豬美牛和口罩國家隊,在9月各級學校開學之前陸續發生,全國的學生家長及親人,莫不感到憂心忡忡。影響所及,勢必有損蔡總統的政治威望;然而,做為史上最高票當選連任的國家領導人,要突破現狀,有賴以下的兩項思考。

首先,用庶民的語言,加強政策的敘事與論述(narratives and arguments);、「數字是冷冰冰的,人心是熱乎乎的」。口罩國家隊的問題相對單純,「殺頭的生意有人做」,經濟部和衛福部必須向國人解釋清楚,這是個別廠商的問題,或是業界「行之有年」的秘密。至於美豬美牛的問題,「科學證據」和「國際標準」的官方說法,是理工、醫學、公衛的自然科學知識用語,並不是一般社會大眾的語言。

更何況,「數字會說話」,但是,「數字也可能會騙人」。統計數據和圖形表格所呈現出來的色彩繽紛的簡報檔,官方網站琳瑯滿目的科學數據之說帖,都應該進化到「全觀型」(holistic)給合文字、圖片、影音於一體的「數位敘事」(digital narratives)。但更重要的其實還是內容,不是「小編式」的單方面「說文解字,就是這樣!」,而必須要和全體國人和學生家長們,感同身受,用接地氣的話語,提出更有說服力的政策論述,目前政府部門發言人和部會首長的表現,可說還有很長的一段路要走。

其次,視民如子,人饑己饑,是「政策企業家」(policy entrepreneur)和政策成敗的關鍵。擁有法定權威的主管機關首長,行政院農委會的責任重大,100億元的補貼,和養豬為生的業者與社會大眾長期的身體健康相比,並不值得用來「說嘴」。

化被動為主動,瞭解消費者和多元的利害關係之個人組織與團體、多元甚至相互衝突的需求,「複合型」方案措施計畫的配套,這是死的,透過政治溝通(political communication)的過程和領導技藝(leadership craft)的發揮,扮演好「政策企業家」的角色,這是活的,更是政策成敗的關鍵。

在《行政過程的政治學》(The Politics of the Administrative Process)的專書著作,Kettl 在2012年回顧過去半個世紀,美國所發生過的天然或核能重大災難後指出,「危機,通常會促成快速的決策」(crises often precipitate decisions);原因就在於,危機會改變正常的決策程序。但如此一來,卻也可能提高很多潛在策略的困難度;例如︰必須仰賴私部門的公共選擇、嘗試錯誤(trial and error)的討價還價、以及參與式決策(participatory policymaking)的諮商過程。

做為決策者,有時候無法選擇宣布政策的最好時機,更不能掌握危機和焦點事件什麼時候會被引爆。但今時今日可以做的是,行有不得,反求諸己,心心念念的應該是轉換政策執行的思考,以具體的行動和誠意,取得人民對於政策的順服(policy compliance)。這是硬道理,也是真正的王道,更是我們對於蔡政府的殷切期盼。

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