付費視訊市場界定應落實平等精神

NCC成立後將MOD重新包裝成固網業務項目,從此形成CATV與MOD分屬不同規管的現況。圖/本報資料照片
NCC成立後將MOD重新包裝成固網業務項目,從此形成CATV與MOD分屬不同規管的現況。圖/本報資料照片

文/葉志良 元智大學資訊傳播學系助理教授

國家通訊傳播委員會(NCC)五月初公布今年第一季有線電視(CATV)訂戶數統計,總戶數下滑至483.4萬戶,年減10萬戶(年減率2.04%),再創統計以來新低。業者直言戶數雖下滑,但都在積極拓展寬頻與OTT服務,例如近日疫情嚴峻,即推出學生防疫專案,瞄準的是激增的網路需求而非傳統的頻道內容。

據報載,公平交易委員會(公平會)於4月底公告修正《對於有線電視相關事業之規範說明》中刪除了市場界定條文,引發外界質疑是否欲將CATV與中華電信MOD視為同一市場,藉由擴大總戶數而替特定MSO對1/3水平紅線來解套。公平會副主委陳志民指出公平會的職權在判斷事業結合個案上對市場競爭的影響,因兩機關考量面向不同,不會逾越NCC職掌的規範,也不必然與NCC作相同的認定,雖過去CATV被視為「獨立市場」,但觀察近期數位匯流趨勢,稍作調整不合時宜的用語與概念。

同一市場的爭議

對於CATV與中華電信IPTV(MOD)是否為同一市場,各界有不同看法。去年7月底台灣經濟研究院公布一項研究指出,自2017年起CATV與MOD用戶數明顯轉折且呈現一消一長趨勢,合理推測消費端有轉換行為發生,並認為背後原因應是價格影響力下降與科技發展帶來新的使用習慣,形成此二付費視訊服務之間的合理可替代性。報告也提出「使用習慣」是台灣民眾選擇收視方式的關鍵因素,在MOD多頻收視功能讓民眾可隨時隨地觀看影音娛樂節目,使民眾有動機從CATV轉換至MOD。

但政府部門態度相對保守。去年2月NCC公布《傳播政策白皮書》前NCC委員洪貞玲表示,CATV與MOD是否為同一個市場屬於公平法市場界定問題,除要經過實證分析,若要認定兩者為同一市場,還須具備「可替代性」、「可流通」等因素。但她認為現階段這兩者尚未構成單一市場,不過上述條件會隨市場發展而改變。前NCC委員郭文忠與何吉森也認為CATV與MOD兩者用戶消長並無正相關,在規管上仍宜維持分別管理,但認同在監管法律上作微修。

筆者雖認同公平會與NCC職權各有不同,公平會修正內部行政規則不必然影響NCC對CATV的規管,至於CATV與MOD是否為同一市場,本人也同意前NCC委員們對市場界定的看法,不過即便目前CATV和MOD尚未能直接認定為同一市場,筆者認為「條件會隨市場發展而改變」情形即將到來。

分別管制的緣由

CATV與IPTV(MOD)在性質上是否為可替代性產品?此問題在其他國家從來就不是個問題。以美國「多頻道視訊傳輸平臺」(MVPD)規範而言,包括CATV、多頻道多點無線傳輸系統以及直播衛星,即便電信業者欲依1996年電信法以「開放視訊系統」(OVS)提供視訊服務,在聯邦第五巡迴法院於1999年Dallas案後,電信業者仍須取得CATV特許以參進MVPD市場。其他諸如歐盟、英、日、韓等國,也多將IPTV與CATV以同一法規或視為同一市場進行規管。

然而在台灣,CATV與MOD的規管有很大差距,這源自於一連串歷史的選擇和法規的圍籬。31年前規劃CATV規管架構參考美國分區經營模式將全國劃分為51個經營區,以至於系統規模都不大,再加上當時有線電視法將系統水平結構限制在1/3紅線上,導致有實體網路的系統只能侷限在小範圍內發展,獨占經營成為常態,數位化進程也受阻礙。19年前中華電信MOD欲進入CATV市場並已獲當時新聞局核發「全區經營」CATV經營許可,眾系統雖抗議不公,但MOD旋即陷入另一個「黨政軍條款」泥淖。NCC成立後將MOD重新包裝成固網業務項目,硬是將MOD從死劫中救出,但也從此形成CATV與MOD分屬不同規管的現況。

民眾對於寬頻的強烈需求

過去民眾看頻道節目會想到CATV、打電話會找電信公司,但今日這兩者都在爭搶向民眾提供寬頻上網服務,固網業者可提供高速光纖上網,CATV也能提供品質不輸於光纖的寬頻服務,寬頻早已是重中之重的業務。疫情下居家辦公(WFH)或遠距教學的使用者對寬頻服務的需求就遠較單純視訊服務要來得高,業者皆採「綑綁銷售」策略來鞏固或推廣自身業務,亦即CATV綁寬頻,而中華市話則是光世代綁MOD。

由於「使用習慣」是民眾選擇收視方式的關鍵因素,當部分民眾漸從觀看CATV頻道轉移到上網看直播,此走勢已成「單行道」,將來CATV用戶數年減率只會高不會低。而當此一條件成就,可能不直接反映在CATV和MOD間用戶數的移轉,而是寬頻需求的變化,尤其是與電信無關連的系統業者,極可能隨著視訊服務每下愈況而流失用戶。筆者贊同前述白皮書建議,為促進IPTV與CATV等多頻道付費電視平臺之間的公平與有效競爭,並基於平等原則與技術中立等規定,應逐步調和平臺間的管制落差。

真正的敵人在外不在內

日本歷史上著名的「本能寺之變」,明智光秀在半路上喊出「真正的敵人在本能寺」,轉而突襲正在本能寺的織田信長,一夕改變日本的未來。近年國外線上視訊服務(如Netflix)陸續在台提供服務,而網路巨人Google與Facebook更挾著超過60%數位廣告營收,重創國內倚賴廣告營收的媒體產業,政府對此類國外業者幾乎束手無策。筆者並非認為政府必須一味保護國內業者,而是我們從未正視如何建立國內視訊平臺公平競爭的環境(Level Playing Field),而這個起點就是重新界定國內的付費視訊市場,逐步落實「相同服務相同管制」的平等精神。

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