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首頁社會觀察政府有償取得公共服務應興利去弊

政府有償取得公共服務應興利去弊

立法院日前已進行「促進民間參與公共建設法」(簡稱「促參法」)之修法程序,其中引進「政府有償取得公共服務」機制,具有制度創新的意味;主管機關財政部更標榜該機制能使民眾、企業、政府「三贏」。由於制度推動會面臨許多不確定性,如何在制度設計與執行上,能夠「興其利、去其弊」,更是令人關心。

就立法目的言,政府為了降低財政負擔,縮小舉債規模,又能為人民提供必要的公共建設及服務,引進英、日等國採行的「民間融資提案」(Private Finance Initiative;PFI)機制,由民間業者投標,自籌資金興建公共建設,並且提供營運與公共服務;政府依契約保證長期購買服務或租用設備。大致上言,此一機制之引進,期望能夠提升公共服務品質與經營績效,減輕政府財政負擔與舉債壓力,替民間資金尋找具效益的投資出路。

在適用對象方面,於形形色色的公共建設及其服務項目中,一般而言,針對具自償性高的建設項目,適合以特許權方式(包括BOT等)提供;對於自償率低的建設及服務項目,修法引進PFI機制,將可增加可供選擇的方式與途徑。並在促參法第3條所指公共建設之範圍中,配合社會變遷及動態需求,合理增列長照服務、社會住宅、數位建設、綠能與資源循環再利用等設施,實有其必要性。

就評估機制言,財政部在修法說帖及第29條修正條文中,強調會審慎評估,必須要符合優先性、迫切性及必要性之要件,且要確認較政府自行興建、營運更有效益之案件才能適用。關於此點,表面上看起來合理,然而何謂優先性、迫切性及必要性,不應只是空洞的口號;未來主管機關必須要有具體、客觀、可操作性的指標與評估項目,足以展現這些特性,好讓政府在有償取得公共服務上,能夠「物有所值」(Value for Money;VFM),並在整體經濟及社會層面產生淨效益。因此,除需在事前落實促參法第6條之1的可行性評估外,當應在相關子法中,增列確保公共利益之具體執行項目與內容,且要有嚴謹的作業辦法、建立監督管控及績效核對機制。


在強化政府財政支出價值方面,經由PFI機制或方式,引導民間閒置資金投入公共建設,短期當可降低政府財政負擔。政府在公共服務營運期間支付購買費用,並應以績效做為付款依據;相對的,民間機構提供「物有所值」的服務,方能向政府爭取好的收費。經由此種政府不必負擔營建費,而是支付未來服務費的方式,反而可以增進公共服務享用與世代租稅負擔對應上的公平性。公共服務費用的長期分攤,也可增進政府財政需求的穩定性與分散性。然而此制對財政上價值的發揮,其前提是民間承辦企業能夠優質的永續經營。

就引進PFI機制之法條安排言,由於促參法第三章為「融資及租稅優惠」,其中在第29條原為對非自償性部分之補貼(例如補貼貸款利息);第30至35條為中長期資金融通與貸款等,第36至41條為五年免徵營所稅、研發與人才培育等投資抵減、股東投資抵減、關稅減免,以及地價稅、房屋稅、契稅減免等。然若逕行修正第29條,藉此引進PFI機制,實與本章各條款之內容並不相容。故而在此建議以專章處理政府有償取得公共服務之機制;並在促參法第8條中,具體明白增列PFI為民間參與公共建設的方式。

其實,開創PFI制度的英國,已於2019年起,不再辦理第二代PFI。該國經過20多年來的實施,似乎認定該制度已經是「弊大於利」:主要因為所標榜的「物有所值」,往往不如人意,引起諸多質疑。特許企業不斷要求政府提供更多誘因,相對增加財政負擔,所編列的長期預算甚至較傳統政府採購為高。而在執行上,政府若不能有效做好管控,將會面臨極高的風險。且由於民間資金籌措往往來自借款,一旦面臨金融風暴而借不到錢,將會在運作上產生極大困難,進而將爛攤子丟給政府,增加政府的實際或潛藏性債務,製造全體納稅人買單的窘境。況且政治力的介入,往往會扭曲應有決策。凡此種種,「他山之石,可以攻錯」,政府在制度設計及執行上,必須妥謀對策、防範未然。

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