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首頁社會觀察正視冗長的預算編審制度如何兼顧行政效能

正視冗長的預算編審制度如何兼顧行政效能

行政院長蘇貞昌於26日主持112年度施政計畫及預算審核會議,敲定明年度中央政府總預算的規模,包括歲出和歲入的金額,都將雙創歷史新高。其中歲出規模為2.7兆元,大幅成長逾2成,歲入規模2.54兆元,成長逾1成。從而將使得112年度再度出現約1,600億元的赤字預算。

年度預算依法必須於每年的9月以前將年度總預算草案送達立法院,好讓立法院可以在每年9月開始的新會期,有相對充裕的時間進行年度預算案的質詢與審議。依法並須於新年度開始以前完成三讀程序,好讓各中央政府機關可以名正言順的依法動支所核定的預算金額。於此,姑且不論多年來的不成文默契,立法院通常都無法在新年度開始以前,就完成中央政府總預算案的審查流程,而要到新年度開始的元月間,經由延長會期的變通模式,才能勉強讓年度預算案完成三讀立法程序。

更離譜的是,除了中央政府總預算案每年都必須經過立法院的審議三讀之後才能動支,同樣的,包括由中央政府主導編製的營業及非營業單位年度預算,自然也是需要經過立法審議三讀的程序。但立法院在每年9月開始的會期,既然連政府部門的新年度預算案,都無法在新年度開始前就完成審議三讀,則哪還有餘暇同時也進行營業及非營業單位的年度預算審查。因此多年來相沿成習的變通做法,就是每年9至12月的會期只審議中央政府部門的預算案,至於營業及非營業年度預算,則只能留待每年2月至5月的新會期才有時間審查。

如此這般,即使立法院果然能在5月截止的新會期完成審查,其實也就意謂著明明年度已經過了快一半,但該年營業及非營業單位理論上卻不能依法動支尚未完成三讀程序的年度預算。而真正的實情則是,營業及非營業單位的年度預算,即使早在年度開始前的8月底就已送達立法院,但不只未能在年度開始前就完成立法,甚至於到了5月底立法院上半年會期結束,立法院慣例也還是未能完成審議,通常又要拖到6月至7月的延會期間,才能勉強完成立法。

如此冗長的立法審查時程,再加上行政院要在8月底前就把預算草案送達立法院,則往前回推,主計總處自然只能要求各部會及營業和非營業單位必須提前擬好各該部會單位的下年度預算草案,好根據對歲入的推估,設定歲出金額,以及預算資源如何分配。換言之,即使是各中央部會,通常要在新年度開始前至少半年以上,就必須預先設定好各自單位下年度的年度施政計畫以及需要多少的預算金額。但姑不論各部會所自擬的年度預算草案,至少必須通過主計總處、行政院院會及立法院這三個關卡的審議,以及最後所通過的法定預算,是否足以支應原初的施政計畫方案的重重考驗。

更值得正視三思的是,如此冗長的年度預算編製、審議流程,是否能夠符應瞬息萬變的外在期求?譬如今年2月開啟的俄烏戰爭,延燒迄今,影響遍及全球。以政府的立場即必須做好應變紓困對策,但是行政院去年在編製111年度的總預算時,怎可能預見俄烏戰爭所可能帶來的衝擊?

又如明年的歲出成長逾4,500億元,是預算史上最大增幅,相當罕見。在成長幅度中,有一筆額外經費相當受注意,那就是經濟部編列1,500億元增資台電案,做為電網建設、穩定電價和發展綠能投資之用。可見政府為了穩定供電,必須擴大投資許多基礎建設,因此寧可多增加預算編列。然而全球局勢詭譎多變,而每個部門都可能面對不可知的未來,增加預算編列就成為每個部門的必須,那就難怪明年的歲出會激增2成了。

面對衝擊,如果當政者因缺乏經費預算而了無作為,自然無法見容於選民。但如果想要啟動紓困方案,自然只能棄年度預算,緊急編列特別預算案,再加上立院的配合,方足以解困。緣是,如何面對既有冗長的預算編審模式,但又不致淪為當政者率爾操觚的獨裁專斷工具,將是對於網路時代民主治理如何兼顧效能的一大考驗了!

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