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解心結,加速危老建物重建

基於保障國人生命財產安全之考慮,台灣有必要加速推動危老建物的耐震評估、補強或重建

都市更新可發揮多方面的效益,包括改善城市景觀、提高居民生活品質與居住安全,以及帶動地方建設,進而振興經濟等等。行政院與地方政府對加速推動都更雖然極為重視,但是由於多種因素的羈絆,都更多年來的實際進展相當緩慢。防災型都更進展緩慢。

在過去20年間,台灣經歷了三次造成生命與建物重大損失的大地震:1999年的921地震、2016年2月的美濃與台南地震,以及2018年2月的花蓮強震。這些地震喚起全國上下對活動斷層、土壤液化、危老房屋重建,以及防災型都更等問題的熱烈討論與關注。政府為了讓民眾了解其居住地點是否安全,經濟部中央地質調查所於2016年3月公布了土壤液化潛勢圖,科技部國家災害防救科技中心也建立了災害潛勢地圖網站,提供活動斷層與土地液化潛勢區之詳細資料,讓各界查詢。

此外,內政部在2016年台南大地震之後,推出「安家固園計畫」,對老舊建物提供耐震評估費用補助。繼之,「都市危險及老舊建築物加速重建條例」(以下簡稱「危老建物重建條例」)於2017年5月公布施行,對危老建物補助結構安全性評估費用,並對其重建提供容積獎勵、放寬建蔽率及建築物高度限制、減免稅捐,以及其他多項協助與補助,以加速危老建物的重建。

二心結導致民眾對老屋體檢意興闌珊

對老舊建物(尤其是位於災害潛勢區的老房)進行耐震評估,是發覺危老建物,進而予以重建或推動防災型都更的基礎。雖然政府提供了上述活動斷層與土壤液化潛勢圖之資訊,並對老屋體檢、補強與重建提供了多項補助,但是近幾年除了完成對所有公有建物耐震的評估之外,私有建物的體檢仍陷於牛步,遑論對被評估為危老建物的補強與重建。內政部在2016年為安家固園計畫,編列了13萬件耐震評估補助預算,但實際只有6千件申請案。2017年將預算下修為1.3萬戶,但也只有1508戶提出申請。這些數據充分顯示民眾的評估意願極低。

私有老舊建物所有主之所以不願進行耐震評估,主要源自二心結:一是擔心一旦被評為危險建物,建物價值將瞬間下滑,且不易轉售;另一是憂慮後續的建物補強或重建等工作,將對所有主形成重大的財務負擔與不便。

災害潛勢區資訊透明導正房價扭曲

對於評估結果可能導致房價下跌之疑慮,相信所有國人應都同意:處於活動斷層或土壤液化的災害潛勢區之房產價值,應低於非災害潛勢區。在無災害潛勢區資訊可供查詢時,房地產之買方基於震災風險意識所願支付的價格,必然與該房地產實際應有的價值有所乖離-災害潛勢區被高估,而非災害區被低估。

此一房產價格被扭曲的現象,一旦災害潛勢區資訊公開透明化,可在網站上查詢,即可大幅改善。任何具防震意識的購屋者,必然會至網站查詢該建物是否位於災害潛勢區,進而對位於潛勢區建物之耐震度有所要求。故而,位於災害潛勢區老舊建物之房價,下滑至其原本該有的價值,在資訊公開後即已成定局。又若是災害潛勢區地圖的精密度,可由目前的1/25000,進一步提高至1/3000或以上,其在警示民眾以及改善價格扭曲方面,還可發揮更高的效果。

早作耐震評估對自身有利

因此,危老建物的價格下滑,只是反映其真正應有的價值;所有主雖有不捨,甚至埋怨,但實無必要再去憂心已無可挽回的房價下跌現象。又所有主與其等到售屋時方應購屋者之要求進行耐震評估,不如儘早在政府的補助下,自行作老屋體檢,繼之作必要的補強或重建,此可收到保障在自住期間自身生命財產安全的效益。

至於上述對重建財務負擔與不便的第二項憂慮,「危老建物重建條例」除了提供體檢補助,對建物補強與重建也提供了不少優惠、補助與協助;此對紓解第二項憂慮,應可發揮部分效果。但是,有不少學者專家指出,許多所有主抱有政府的補助應讓其達到「老屋改建不花錢」的期待,故危老建物的體檢及重建之路,恐怕仍將窒礙難行。

所有主這種「過分」的期待,其來有自。過去幾次震災的經驗顯示,中央與地方政府基於救災重建的職責,對每次震災的受災戶都提供了諸多補助與協助;台灣普遍具有愛心的民眾與團體,也提供了金額龐大的捐款。事後來看,受災戶實際所蒙受的財產損失似多不大,甚至部分還有舊屋換新屋,反而因禍得福者。此種經驗助長了危老建物所有主的「改建不花錢」心態,期待政府繼續加碼提高重建補助與協助。

延緩重建導致三輸

危老建物所有主的這種期待雖可理解,但延緩改建所造成的結果,將是自己、政府與社會愛心的三輸。在震災真正發生、災害形成後,受災戶經歷災後重建,容或可實現「改建不花錢」的期望,但那很可能是以自身、親人或承租人付出生命損失才獲得的,風險與代價甚高。而且,災後重建徒增了不少政府的重建支出,並排擠了社福團體與弱勢族群所需要的社會愛心捐款。

總之,基於保障國人生命財產安全之考慮,台灣有必要加速推動危老建物的耐震評估、補強或重建,以及防災型都更;而屋主的心結是窒礙重建的關鍵。政府若能提高活動斷層與土壤液化等災害潛勢區地圖的精密度,並予公開,加強宣導,讓民眾多參考運用,此對消除屋主的心結,進而加速危老建物的體檢與重建必有助益。危老建物之所有主亦宜調整心態,為自身生命財產之安全著想,並為撙節政府救災支出與社會愛心捐款,儘快依照現有「危老建物重建條例」所提供的政府補助及協助,進行危老建物的體檢、補強、改建或重建。

不計毀譽與所言是否起作用,本著對台灣社會的關懷,以及學者的良知,言所當言,寫所當寫,但求無愧於心與社會。

許嘉棟

東吳大學辜濂松先生紀念講座教授、財政部部長