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徵兵制VS.募兵制

國防安全為典型的公共財,產生保家衛國的效益,能讓全體國民受惠。圖/中央社

國防安全為典型的公共財,產生保家衛國的效益,能讓全體國民受惠。然而此種公共財的生產,需要投入大量人力與實質資本,以期發揮防衛力與戰鬥力。其中人力投入與兵制之抉擇具密切關係。

回顧人類歷史,尤其是源遠流長的中國歷史,朝代不斷更迭,兵制也有所不同。大致上言,秦、漢兩朝採徵兵制;三國時期及南北朝採軍戶制,父子世襲為兵,具兵農合一特性;隋、唐兩朝採府兵制,府兵與民籍分開,也屬兵農合一;宋朝採募兵制;明朝採衛所制,類似於軍戶制;元朝與清朝則採部落兵制。各朝兵制不同,有其時代背景與主客觀因素;然若不能創新求變,就難逃被淘汰命運。

現代國家的兵制,大致分成徵兵制與募兵制。徵兵制又稱義務役制,政府以公權力強力介入,具有高度管制性:基於充裕兵員的考慮,役男人人具服兵役的義務,共同擔負國防安全的責任,被認為是形式上公平的制度。且基於降低政府財政負擔的考量,義務役所支付的薪資被刻意壓低,卻又強制雇用過多的兵員,以致形成過度勞力密集的戰鬥結構。如此不但造成資源配置上的無效率,也因排擠到其他行業就業及生產力發揮,恐將影響整體經濟發展。由於服兵役期間之薪資遠低於民間工作的機會成本,形同繳納具隱藏性的「徵兵稅」;如此使得有些服役機會成本較高者,往往產生逃避兵役的誘因,嚴重影響徵兵制的實質公平性。

至於募兵制,又稱志願役制,主要依賴兵員供需及市場機制,決定雇用數量與薪資水準。從理論上言,兵員的供給乃是基於自利原則,在其考慮時間調配及各項工作賺取報酬或不工作之休閒機會成本下,決定兵員的供給曲線。兵員的需求理應在國防部門基於戰力最大化考量,以其邊際收益產量等於薪資率,決定兵員的需求曲線。由供需曲線相交,即可決定均衡的僱用量與薪資水準。在沒有其他市場失靈現象存在時,可以達到柏瑞圖(Pareto)效率配置。然若市場缺乏競爭性、資訊不具對稱性或完全性,以及制度不健全等扭曲因素存在,募兵制就不見得會更好。

徵兵制與募兵制各有其擅場之所。仰賴人數、體力戰技等之傳統戰爭,或許有利於徵兵制的推動。然在當前高度科技化、知識化的戰爭形態下,武器裝備快速更新,經驗需要時間累積,戰鬥技能要求專業化,必須投入高素質人力,因應戰備及戰爭上需要。由於徵兵制不易累積知識與技術,相對不合時代要求,改弦易轍實施募兵制,透過市場機制提高從軍者薪資,專業化的精兵養成,將能提升戰鬥力。目前美國、英國、法國、德國、日本、中國大陸等國紛紛實施募兵制,就是時勢所趨。至於瑞士、新加坡、以色列、南韓等小國寡民或面臨戰爭風險的國家,仍是採用徵兵制。

其實,一國兵制的選定,除考慮周邊鄰國關係、國際政治氣氛、國際示範效果外,更需考慮國內之人口結構、勞動供給、國防預算與稅收、軍民產業關聯性、科學與技術發展、民間投資與就業等,絕不要一味因國際流行而採募兵制,必須合乎己身國情與實際需求。

推動募兵制的成敗,所關心的核心問題有二。首先,改制達到成熟階段時,人員緊縮幅度應大於薪資提高幅度,發揮以資本取代勞力的功能,此時人員維持預算減少,作業維持及軍事投資預算提高,以合乎效率的投入結構帶動戰力提升。其次,在制度轉軌階段,若是薪資提高的幅度大於人員緊縮的幅度,使得人員維持預算增加,作業維持及軍事投資預算將會受到排擠;再加上官僚缺乏效率,以及受到政經因素及「政府失靈」影響,推動募兵制恐將面臨戰力降低及政府預算失控的風險,那就引以為憂,必須力求避免。

台灣歷經陳水扁政府、馬英九政府,以及現任蔡英文政府,均持續推動募兵制;然而達成全募兵制的承諾期限,卻是一再跳票。在目前狀況下,雖然兵員之薪資水準不斷提高,仍然達不到預期的招募目標,反而嚴重排擠到作業維持與軍事投資支出,影響戰力發揮,甚至引起監察院及美方的高度關注,隱約建議回復徵兵制。當前困局是影響國防安全的大問題,台灣兵制何去何從?的確需要政府全面性的深切檢討與客觀評估。

秉持客觀、公正的態度,超然、獨立的立場,針對財稅、經濟與產業發展問題,發表評論,針砭時政,對政府施政提建言,以期健全法規、制度,克盡知識份子社會責任。

孫克難

中華經濟研究院諮詢委員、中央公共債務管理委員會委員