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推動地方創生 猶待克服三大挑戰

隨著年底「九合一」地方性選舉即將來臨,推動「北漂」年輕族群返鄉就業文宣,在成為朝野政黨希望取得年輕族群青睞支持的同時,讓台灣經濟發展過程之中,或許受到產業布局偏差、資源配置扭曲等政策影響,近年以來許多地方因呈現老化衰退現象,而造成工商活動停滯、就業機會減少、人口不斷外移等城鄉失衡日益嚴重問題,再度為社會重視的焦點。

面對地方老化衰退造成城鄉失衡問題,政府特別借鏡日本推動地方創意、創新、創業促進地方創生經驗,於不久前提出「地方創生」政策構想,希望藉此吸引年輕族群返鄉就業,同時將今年定位為「地方創生」元年。

亦即透過地方文化、歷史、特產、觀光等元素連結,利用設計工具加值,在專業團隊輔導下,協助其重新形塑新生命、新活力,進而創造地方繁榮。

檢視日本推動地方創生經驗,其實可以緣起泡沫經濟幻滅。亦即1990年代之後,日本政府為能持續經濟活力與落實人口均衡,自1998年起開始推動地方創生政策,希望藉此擺脫經濟長期低迷困境及人口過度集中都市壓力。至於在推動上,除加強與地方團體及住民溝通外,其政策並非一步到位,而是先從推動都市更新及機能活化切入;歷經四年調整,2002年再行利用特區制度鬆綁法規,從加強地方經濟與產業的活化著手;接著,先後於2013年訂定「國家戰略特別區域法」,以及於2014年制頒「城鎮、人才、工作創生法」作為執行法源依據,從國家長期發展的角度,採取循序漸進推動地方創生政策。

無庸置疑,目前台灣許多地方在發展上正面對著城鄉失衡問題;不過,我們發現,長期以來政府在處理地方老化衰退問題上,卻又採取「福利政策」加以因應,不但難以解決地方轉型困境,甚至造成地方人口外移更加嚴重。換句話說,政府希望從經濟、產業政策的角度切入調整推動「地方創生」模式,藉此創造更多就業機會,吸引年輕族群返鄉,以達到緩解人口過度集中都市,落實城鄉均衡發展之目的。

儘管,政府透過推動「地方創生」政策改善城鄉失衡問題方向極為明確;但是,迄今經常被認為其與過去實施的「社區總體營造」、「地方特色產業輔導」、「形象商圈改善」等計畫之發展模式頗為雷同,加上配套措施不夠完整,似乎並未引發地方積極投入參與意願,甚至淪為知易行難地步。

茲將推動「地方創生」政策猶待克服挑戰歸納如下:

其一,明確發展定位。雖政府將「地方創生」作為落實城鄉均衡發展的重要政策之一,由於在推動上涉及中央及地方政府相關單位權責,其究竟是屬於產業發展、國土配置、區域規劃、環境保護等國家整體政策規劃的一環,抑或是屬於新增計畫或創新方案等業務延伸之項目,其實需要參考日本法制訂定台版地方創生法案,但迄今卻未見政府將其發展明確加以定位。

其二,整合公私資源。在推動地方創生的初期,除必須透過政府給予經費補助或相關支援外,如何整合公私資源,例如:成立創生基金及提供租稅優惠,以及產業相關公會、協會等團體資源,協助地方產業自立經營,進而促進城鄉、人才、工作等良性循環,是檢視政策推動成效的關鍵指標。否則,恐將成為政府投入大量政府資源行銷點綴,卻成曇花一現短暫政策成效。

其三,形成共同意識。雖推動地方創生目的旨在,希望連結地方元素或活化地方資源,藉以引進產業、創造就業機會,但在實施過程上,若未集思廣益針對如何帶來地方繁榮及住民幸福,先行建立認同感、歸屬感,進而與地方形成共同的生命意識與價值理念,極易因地方團體(例如環保)或住民產生少數人士獲致利益誤解,而引發非理性或盲從式抵制,最後功虧一簣。

畢竟,推動「地方創生」是未來國家追求長期生存、城鄉朝向均衡發展的重要理念與價值。尤其是在生於斯、長於斯,以及與自幼熟稔的環境、土地上成家立業,達到人生夢想,甚至頤養天年。因此,政府在推動台版「地方創生」政策上,不宜將其簡化為促進地方產業發展或創造年輕族群返鄉回流人數作為成效指標,而是需要更深入理解地方轉型及返鄉生活的意義。

秉持熱愛臺灣,以客觀、中立、前瞻的思維,針對財經、產業及社會等相關政策與實務層面所面對的問題或挑戰進行觀察,進而提出個人淺見及芻議,分享各界人士。

戴肇洋

臺灣省商業會顧問、現代財經基金會顧問